黄佳岗-矿产资源规划编制和实施管理要点-2017.11.20.docx

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1、矿产资源规划编制和实施管理要点黄佳岗第一部分规划编制体系一、矿产资源规划。矿产资源是经济社会发展的重要物质基础。国务院高度重视矿产资源规划工作，明确指出：“矿产资源规划是矿产资源勘查、开发利用与保护的指导性文件，是依法审批和监督管理矿产资源勘查开采活动的重要依据”。经过十多年努力，我国矿产资源规划体系基本建立，在加强宏观调控，提高矿产资源管理、保护与合理利用水平，推动科学发展中发挥了重要作用。二、矿产资源规划体系中华人民共和国国土资源部令第55号（2012年10月）发布的矿产资源规划编制实施办法中明确规定了我国矿产资源规划体系分为两类四级。矿产资源规划包括矿产资源总体规划和矿产资源专项规划。矿

2、产资源总体规划包括国家级矿产资源总体规划、省级矿产资源总体规划、设区的市级矿产资源总体规划和县级矿产资源总体规划。其中：全国规划突出全局性、宏观性和政策性，重在明确资源安全战略导向和矿产资源勘查开发利用总体布局，制定差别化管理政策，搭建政策平台。省级规划要突出统筹协调和指导约束作用。省级规划主要发挥承上启下作用，落实全国规划要求，对省域内矿产资源勘查、开发利用与保护作出全面安排。主要任务包括：一要落实和细化全国规划目标；二要对公益性地质调查进行统筹安排，对商业性矿产勘查提出政策导向；三要明确矿产资源开采总量、布局、结构、时序和准入要求，划定重点矿区等；四要对矿业转型升级和绿色矿业发展作出部署；

3、五要对矿山地质环境恢复治理、资源综合利用进行全面安排；六要提出矿产资源勘查、开发利用与保护的重大工程；七是明确市县规划主要任务和措施。市县级规划要突出监督和管理的直接依据作用。市县级规划主要是做到“三个落地”，即规划目标指标落地、空间布局落地、勘查开发准入条件和管理措施落地，并具体部署本级审批发证的矿产资源开发利用活动。具体来讲，一要细化落实上级规划的目标指标、空间布局、管理措施和重大工程；二要明确矿山地质环境保护与治理恢复重点项目，提出相关管理措施；三要统筹部署本级审批发证矿种的开发利用与保护，包括总量调控、布局结构优化、采矿权规划设置以及规划准入管理要求等;四要对监督管理作出具体安排，明确

4、监管重点、手段和措施。三、功能与作用矿产资源规划作为弥补“市场不足和失灵”的重要手段和依据，需进一步顺应改革要求，服务改革发展，按照“政府职能转变、市场在资源配置中起决定性作用”等新要求，强化和细化“分类引导”、“统筹协调”、“空间管治”和“监管依据”这四大功能。（一）“分类引导”功能土地利用规划本质进行用途管制，耕地红线保护是核心，根本指导思想是强调“以供给引导需求”，“管控”功能是土地利用规划最主要的功能。矿产资源规划与土地利用规划本质上完全不同，它更加强调“以市场需求”为导向，因此，需要更多要发挥“引导功能”特别是“分类差别化引导（管控）”功能。目前全国已发现具有查明资源储量的160种。

5、不同类型的矿产资源，其对国家经济、社会发展、国防安全、生态安全等重要程度不同，因此，对于不同矿种，其政策导向、规划目标和工作重点也有所不同。新一轮规划，要进一步强化矿种“差别化”管理理念，明确鼓励、重点、限制、禁止矿种，制定差别化政策导向，通过分矿种（类）的规模、结构、布局、时序等规划部署，对市场主体投资行为和开发利用活动的进行更有针对性、更有效的宏观引导。当然，除了分类引导功能外，规划也要有一定管控功能，其中，矿山最低开采规模、三率、环境保护等资源开发准入条件制定和严格执行，就更多体现了规划刚性。（一）“统筹协调”功能无论哪种规划，都具有统筹协调功能，规划编制的过程，就是统一思想认识，协调各

6、方利益的过程。由于矿产资源本身特点及现有管理体制机制（矿种多、环节多、链条长、涉及相关管理部门多），决定了矿产资源规划的统筹协调功能要进一步强化。在横向规划内容设置上，第三轮规划要站在整个矿业发展乃至国家（区域）经济社会可持续发展的角度来思考问题，统筹国内和国外，当前与长远，资源开发、产业发展以及环境保护等之间的关系。不仅在部门内部，加强勘查、开采、保护与合理利用各环节在政策上有机衔接，也要加强财税、金融、环保、产业甚至外交政策的衔接协调，建立起一套完善的规划实施政策体系和保障机制。在纵向规划体系建设上，要适应政府职能转变要求，按照国家所有、分类分级管理、权责一致等思路原则，进一步厘定全国、省

7、、市县级规划定位和重点任务，加强上下衔接和统筹协调，形成全国一盘棋。因此，在规划编制组织过程中，按照“大家编，大家用”的总体思路，加强部门内部的互动、交流与合作，并在横向上与相关部门（包括工信、发改、环保、财政等）进行沟通协调，使得规划在部门内部、部门之间最大程度凝聚共识，形成合力，增强规划的权威性，切实服务国家资源安全战略和经济发展方式转变要求。（三）“空间管治”功能从发达国家的实践看，空间管治是理性政府的主要作为，也是区域有序发展的基本保障。矿产资源是经济社会发展的重要物质基础、能量来源和空间载体，矿产资源规划不仅是要素类规划，也应是空间类规划,需形成空间范围落地、具体指标管控、政策和实施

8、抓手相结合的空间管治体系。前两轮矿产资源规划，空间布局和分区都是规划的核心内容之一，第二轮规划通过划分勘查开发的重点区、禁止区、限制区、鼓励区,对科学引导矿业权设置起到了重要作用。但是，从根本上来看，矿产资源规划在空间规划属性提升和强化上还有很大的空间，分区目标框架和内容还有待于进一步调整完善。如，在空间管理分区中，“面”集表达存在交叉（如，重点开采区和鼓励开采区）和空白缺陷（没有划定具有储备保护功能的区域），工作布局和空间管理分区要进一步切分，相应的分区管理政策体系还有待于进一步建立完善。（四）“监管依据”功能国土资源部令55号明确提出，矿产资源规划是依法审批和监督管理地质勘查、矿产资源开发

9、利用和保护活动的重要依据。同时，按照政府职能转变的要求，政府特别是地方政府要加强“公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”等职责，因此，省市县级规划，要进一步强化在监管依据功能，在落实上级规划目标任务，并对本级审批权矿种进行规划部署基础上，实现规划目标指标落地、空间布局落地、重点工程项目落地和勘查开发准入条件落地，发挥规划在依法审批矿业权、执法监管、项目资金投入等方面的重要依据作用。总之，规划要进一步巩固提升其在政府宏观管理中的地位和作用，必须与时俱进，不断创新，进一步强化细化上述四项功能，相关政策手段必须跟进，但同时也要注意，防止把规划作用扩大化，用规划来代替矿政管理所有工作。第二部分主要任

10、务以市县级规划为例：(一)细化落实上级规划为确保上级规划在本行政区域内的有效落实，保障规划总体目标和任务的实现，市县级规划要细化和落实上级规划的目标指标、规划布局与分区、重大工程等内容，保持各级规划之间的衔接一致，避免矛盾和重复。1 .规划目标和指标。全面落实上级规划确定的矿业经济、调查评价与勘查、开发利用与保护、矿业转型升级与绿色发展、矿山地质环境保护与治理等规划目标及指标。其中，矿山数量、开采总量指标不得突破上级规划的要求；最低开采规模、“三率”水平达标率和矿山地质环境治理恢复指标不得低于上级规划的指标设置。同时，可根据本地实际，合理确定其他预期性指标。2 .空间布局。全面落实上级规划划定

11、的重点调查评价区、重点勘查区、重点矿区、限制勘查区、限制开采区、禁止开采区以及矿业权设置区划(勘查开采规划区块)，核实边界，确保空间、政策和监督管理措施落地。落实上级规划中对绿色矿业发展示范区建设的总体部署。根据实际需求，划定矿业经济区，推动矿业经济提质增效升级。3 .落实上级规划重大工程。按照上级规划确定的矿产资源调查评价与勘查、开发利用与保护、节约与综合利用、矿山地质环境治理恢复与矿区土地复垦、绿色矿业发展示范区建设、矿山复绿等工程部署安排，提出具体项目建议，纳入规划。根据实际，可增加本级其他重大工程，明确实施主体、目标任务、资金来源、进度安排和预期成果效益。(一)统筹部署本级审批发证矿种

12、的开发利用与保护。按照矿产资源分类分级管理要求，着重对本级审批发证的砂石粘土及小型非金属矿等资源的开发利用与保护活动进行详细部署和安排。1 .合理调控开采总量。根据本行政区的资源特点、市场条件和经济社会发展需求，确定实行开采总量调控的矿种和指标，提出采矿权投放（设置）的数量控制要求，明确具体管理措施。2 .优化开采布局。根据资源分布情况，综合考虑工业产业布局、新型城镇化发展方向和基础设施建设规划等因素，以及环保、林业等要求,划定允许开采区，明确开采的规划准入条件。有条件的地区也可以划定集中开采区，促进资源规模集约开发。根据实际需要，划定用于重大基础设施项目建设的砂石土资源临时用矿的备选开采区，

13、明确相关管理措施。3 .采矿权设置区划。明确采矿权设置数量要求；按照有关规定，从加强山体与自然景观保护、与重要生活设施、能源设施、交通干线、矿山之间保持一定安全距离等方面提出采矿权设置的有关要求。在规划的允许开采区、集中开采区和临时用矿的备选开采区，可根据管理需要，划定开采规划区块，指导采矿权合理设置。4 .优化开发利用结构。提出矿山企业开采规模结构调整的方向，制定和完善最低开采规模标准，提高开采的规划化集约化程度。提出延长矿产品产业链、提高附加值的要求和政策措施。5 .明确开采规划准入管理要求。落实上级规划中关于禁止与限制的矿种和区域。针对本级审批发证的砂石粘土矿等，区别允许开采区、集中开采

14、区和临时用矿的备选开采区，分区提出最低开采规模、矿山设置数量、矿山地质环境治理、开发利用水平、环境保护要求等规划准入条件，以及相应的管理措施。（三）部署安排矿山地质环境保护与治理恢复工作。1 .矿山地质环境保护与治理会发的管理措施。区分新建矿山、生产矿山和闭坑矿山的具体情况，明确保护与治理恢复的责任、要求和管理措施。提出建立完善矿山地质环境保护责任机制、恢复治理基金的具体管理措施。2 .矿山地质环境治理恢复重点项目。在矿山地质环境调查基础上，落实上级规划划定的矿山地质环境重点治理区，结合实际，提出具体的重点治理项目，并明确时序安排、投资概算和有关措施。3 .矿区土地复垦重点项目。针对矿区土地破

15、坏的突出问题，与土地整治规划充分衔接，提出矿区土地复垦重点项目，明确时序安排、投资概算和有关措施。（四）明确矿产资源勘查开发监督管理举措。全面落实市、县级国土资源主管部门矿产资源监督管理的职责，对本行政区内矿产资源勘查开采活动、储量登记情况、矿山地质环境治理恢复、矿业权人履行义务情况、矿业权市场建设以及矿业秩序的动态监测和监督管理工作作出统筹安排。结合本地实际，明确监管的重点领域、工作部署和具体监管手段措施，切实提高监管能力和水平。第三部分规划编制要点一、规划指标（一）规划指标按属性分为预期性指标和约束性指标。预期性指标是期望达到的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现，政府要创造良好的宏观

16、环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，引导资源向着有利于达到预期目标的方向流动和配置，努力争取实现。约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是政府在公共服务和涉及公众利益领域对政府有关部门提出的工作要求，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。第三轮矿产资源规划设立了13类指标：1 .矿业产值：指本行政区内到规划期末预计达到的矿山企业的最终工业产品总价值量。2 .基础性地质调查工作覆盖率：指本行政区内，以地质填图为基本手段，到规划期末区域地质调查、区域地球物理勘查、区域地球化学勘查等各项工作预计完成的总面积与行政辖区国土总面积的百分比。按不同类型和不同比例尺分别计算3 .新发现大中型矿产地：指在区域地质调查、物化探异常查证、矿产预测、矿产普查等信息基础上，新发现或根据已知矿点及群采线索，经初步工作新发现的具有工业价值或有进一