PPP项目法人的变更程序和审查要点及法律意义.docx

《PPP项目法人的变更程序和审查要点及法律意义.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《PPP项目法人的变更程序和审查要点及法律意义.docx（9页珍藏版）》请在优知文库上搜索。

1、项目法人制是我国工程建设四项基本制度之一（项目法人责任制（业主制）、招标投标制、工程监理制和合同管理制），是我国的政府投资项目市场化改革的产物，是我国投资项目责任制度核心，旨在确立项目法人的独立地位，明确责、权、利，提高投资效益。PPP模式引入后，实践中由于项目发起时间和项目公司设立时间以及政府与社会资本分工的不同，导致项目法人存在不一致而需要变更的情况，本文梳理我国项目法人制沿革变迁，分析了项目法人、建设单位、项目单位的概念的之间的异同，总结了PPP项目项目法人变更审核程序与要点。项目法人制的历史沿革与变迁自改革开放以来，随着我国投资体制改革和政府职能转变的推进，先后探索和尝试了投资包干责任

2、制、招标承包制、业主责任制等多种模式，近30多年的改革和试验，“项目法人”已经成为上升为“法定概念”，交通运输部、水利部等相关部门均先后出台相应的部门规章，对其加以规范，同时，大量的中央和地方的相关政策和规范性文件对此进行了丰富和明确。（一）项目法人制的源起和流变项目法人制的缘起。1995年中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议中写入了关于实行项目法人责任制的内容工996年原国家计划委员会颁布了关于实行建设项目法人责任制的暂行规定（以下简称暂行规定已废止），标志着项目法人责任制正式上升为一项投资项目责任制度。暂行规定明确，“国有单位经营性基本建设大中型项目在建

3、设阶段必须组建项目法人”，非经营性大中型和小型基本建设项目要求参照执行。水利部关于印发水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见的通知（水建1995129号）第四条规定：”项目法人对项目的立项、筹资、建设和生产经营、还本付息以及资产的保值增值的全过程负责，并承担投资风险。项目法人制的发展。1997年审议通过的中华人民共和国公路法第一次将“项目法人制”上升到立法层面，中华人民共和国公路法第23条规定，”公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度随后，国务院对项目法人制提出了进一步的要求，国务院办公厅发布关于加强基础设施工程质量管理的通知（1999年），要求“基础设施项目，除军事工程等特殊

4、情况外，都要按政企分开原则组建项目法人，实行建设项目法人责任制，由项目法定代表人对工程质量负总责项目法人制的完善。国务院层面明确项目法人制的基本框架后，各部委快速响应。2001年，为加强对公路建设项目法人的资格管理，规范项目管理行为，交通部印发了公路建设项目法人资格标准（试行），对项目法人的资格标准进行了细化，从资格条件、人员配备、机构设置等方面，作出了详细的规定。2000年，交通部颁布公路建设市场准入规定，对项目法人的准入条件提出了原则性要求，同年颁布的公路建设四项制度实施办法（交通部令2000年第7号）,规定了各类公路建设项目法人的组建方式及职责。明确了“凡列入国家和地方基本建设计划的公路

5、建设项目必须实行项目法人责任制度，由项目法人对建设项目负总责”、“公路建设项目法人分为经营性公路建设项目法人和公益性公路建设项目法人”。2004年，交通部出台了公路建设市场管理办法，进一步明确了项目法人的职责，并同时废止了公路建设市场准入规定和公路建设四项制度实施办法。同时，水利部也出台了一系列的政策对项目法人制进行规范，2（X）1年3月，水利部发布了关于贯彻落实（国务院转批国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知）的实施意见，对于水利工程项目法人的组建、职责、考核等提出了明确的要求。值得注意的是，目前项目法人制的主体资格、法律地位、权利义务尚不明确，因而也

6、对政府投资项目管理的实践带来一定的困惑。（二）项目法人的概念区辨目前，实践中存在建设单位投资主体、项目公司、项目单位等诸多概念，与“项目法人”的概念存在或多或少的交叉或重合，难以清晰区分。我们梳理概括了相关概念，以进一步厘清项目法人的概念。1、建设单位。“建设单位”是建筑行业的基本概念之一。根据中华人民共和国建筑法释义，建设单位是指投资进行该项工程建设的任何单位或者个人，即该项建筑工程的“业主”，主要履行提出建设规划、提供建设用地和建设资金的责任。从这一角度来看，项目法人即是建设单位，应当履行建设单位义务。交通运输部关于进一步加强公路项目建设单位管理的若干意见（交公路发2011438号）指出，

7、公路项目建设单位系指承担工程建设管理职责的项目法人，及其派驻工程现场指挥、协调、管理各参建单位完成工程建设任务的管理机构（指挥部、项目办、管理处等）。公路项目建设单位是工程建设的组织者和管理者，承担着工程的组织、协调和管理职责。2、项目法人。“项目法人”最早可见于水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见（水利部水建1995129号）。该意见提出，新开工的生产经营性项目原则上都要实行项目法人责任制。在项目法人的组建上，该意见规定，国有单一投资主体投资建设的项目，应设立国有独资公司；两个及两个以上投资主体合资建设的项目，要组建规范的有限责任公司或股份有限公司。独资公司、有限责任公司、股份有限公

8、司或其它项目建设组织即为项目法人。1996年原国家计委发布的暂行规定规定，项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债和资产的保值增值负责。另，水利部印发关于加强中小型公益性水利工程建设项目法人管理的指导意见（水建管2011627号）中规定，中小型公益性水利工程建设项目法人（以下简称项目法人）是项目建设的责任主体，具有独立承担民事责任的能力，对项目建设的全过程负责，对项目的质量、安全、进度和资金管理负总责。3、项目公司。项目公司，通常为实施项目所需而设立的特殊目的公司（SPV）,具备独立法人资格。财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156号）中指出在P

9、PP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。4、项目单位。政府投资条例中频繁提到“项目单位”，但是并未对“项目单位”进行明确定义，但是对项目单位职责进行了较为详细的规定。政府投资条例规定的项目单位的职责主要包括：（1）编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计、项目报批等前期工作；（2）项目初步设计提出的

10、投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，向投资主管部门或者其他有关部门报告；（3）办理投资补助、贷款贴息等手续；（4）项目建设投资确需增加投资概算的，负责提出调整方案及资金来源，办理预算调整或者调剂等；（5）如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息；（6）加强政府投资项目档案管理，将项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查等。5、投资主体。“投资主体”，即投资者，是为项目运行投入资本或资金，承担商业风险并收取盈利的主体，包括政府和民间资本等多种主体类型。国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（国发201013号）提出，鼓励民间资本以独资、控股、参股等

11、方式投资建设公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施等项目，抓紧研究制定铁路体制改革方案，引入市场竞争，推进投资主体多元化。财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金12014J156号）中指出，社会资本是PPP项目的实际投资人。收费公路管理条例第二十一条第二款，国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。第六十条第三款国内外经济组织投资建设公路，必须按照国家有关规定办理审批手续；公路建成后，由投资者收费经营。中华人民共和国港口法第五条规定，国家鼓励国内外经济组织和个人依法投资建设、经营港口，保护投资者的合法权益。由此可见，投资主体这一-概念强调主体的资金投入义务和从项目中获取

12、收益的权利。表1项目法人相关概念序号相关概念定义依据1建设单位投资进行工程建设的任何单位或者个人，即该项建筑工程的“业主”.中华人民共和国建筑法释义2项目法人依法组建的对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营等全过程负责的具备独立承担民事责任的能力的主体.1.水利部水建1995129号；2.计建设1996673号;3.水建管2011627号3项目公司依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体.财金2014156号4项目单位根据政府投资条例规定负责政府投资项目前期工作，概算控制和调整，办理投资补助、贷款贴息等手续，如实报送政府投资项目基本信息等职责的主体.政府投资条例5投资主体为

13、项目运行投入资本或资金,承担商业风险并从项目中收取盈利的主体,包括政府和民间资本等多种主体类型.1.国发201013号;2.财金2014156号；3 .收费公路管理条例；4 .中华人民共和国港口法综上所述，这些概念既有联系、重叠，亦有区别：“建设单位”是项目建设施工阶段的参与主体之一，是投资进行工程建设的单位或个人，“建设单位”的定义侧重于从项目的建设施工角度进行定义，与其相对应的参与主体包括施工单位、勘察单位、设计单位和监理单位等。“项目法人”这一概念则贯穿于项目的建设、运营等全过程，不局限于项目的建设施工阶段。且项目法人制度设立的目的在于明确项目全过程的责任承担主体，强调其独立承担项目全过

14、程责任的功能。且“项目法人”更多的是行政法层面的要求，如现行的法律法规、部门规章对适用项目法人制的范围、项目法人的确定程序、资格要求等方面均有不同程度的规定。多数情况下，一个项目的项目法人和建设单位为同一主体。“项目公司”，如前所述，是为实施项目所需而设立的特殊目的公司，主要的目的和功能在于隔离投资风险。项目公司可能同时是项目的建设单位和项目法人。在PPP项目中往往会涉及将项目法人变更至项目公司的程序，项目法人顺利变更后，项目公司则同时为PPP项目的建设单位和项目法人。“项目单位”则是从政府投资管理的角度出发的概念，涵盖面广，既包括含有建设施工内容的项目，也包括其他不含有建设施工内容的项目。项

15、目单位可能同时包括建设单位和项目法人。“投资主体”则强调主体的资金投入义务和从项目中获取收益的权利，项目投资主体可能既不是项目的项目法人也不是项目的建设单位。例如，在PPP项目中，社会资本为项目的投资人，但是并不是项目的项目法人或建设单位。项目法人的条件与程序由于“项目法人制”尚未有专门的、体系化的法律法规和规范性文件的规定，从现有的项目法人制的渊源来看，项目法人明确程序、资格条件等均散落于不同的规定之中，我们从项目法人制的适用范围、主体条件、确定程序三个方面进行了梳理：（一）适用范围从现行有效的法律法规和政策文件来看，结合新实施的政府投资条例，在政府投资项目鼓励和推广“项目法人制”。中央层面，交通运输行业因中华人民共和国公路法的规定，项目法人制成为公路项目的法定制度。中华人民共和国公路法第二十三条明确规定，“公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度地方层面，甘肃、浙江、海南、等地专门出台政策实施“项目法人制”。市政府投资项目法人责任制管理暂行办法第四条规定，“政府投资项目应当强化项目法人责任制。自项目法人组建或启动项目前期工作，到组织生产经营阶段的各项建设管理活动，适用本办法。”海南政府投资项目法人责任制管理办法，“政府投资实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、经营管理、债务偿还和资产保值增值，实