公共政策的二次决策”——以网吧连锁政策为中心.docx

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1、公共政策的“二次决策”以网吧连锁政策为中心专业名称：公共管理申请人姓名：导师名称：中国存在多重领导的行政管理体制，政府职能部门受地方政府及上级政府同类部门和党内职能部门多J1.t管理，因此在政策过程中存在纵向过程、横向过程并存的路径模式，在中国这种党政一体、职货同构的特殊行政管理体制下，实际政策过程中往往产生纵向过程幽碍、横向过程障碍以及纵向过程和横向过程的冲突。在政策过程障碍的状况卜.，地方政府存在二次决策。本文通过梳理了2002年-2012年网吧政策演化历史和广东省地方网吧政策，例证公共政策过程中存在的二次决策现缭。接下来，通过制度、文化、心理、博弈等四个维度对二次决策的机制进行了分析，在

2、此基础上分析了二次决策优势和局限性，并给出了改进中国公共政策决策的思索和建议.关博词，公共政策决策二次决策Theseconddecision-makinginmanagementpo1.iciescenteronthecyberbarschainpo1.iciesMajor:Pub1.icAdministrationName:Supervisor:ABSTRACTChinaexistmu1.tip1.e1.eadershipadministrationSystcmx1.epartincntsofgovernmentareundermu1.tip1.emanagementofthe1.oca1.

3、government,higher1.eve1.sofgovemnxintdepartmentsandthesimi1.ardeparttner11softhePartyjhere1.bretherearctwocoexistpathmode1.sinthepo1.icyproccss1.ongitudina1.pathandtransversepath.thespecia1.administrativemanagementsystem,thetwopathsmode1.stendstohaveprocessbarriers.andmayconf1.ictwitheachothcrBiisco

4、nthisCondition,the1.oca1.governmenttendtohavetheseconddecision-making.Inthisa11ic1.e.1studytheevo1.utionofcyberbarspo1.iciesGuangdongProvince1.oca1.Po1.iCieSfrom2(X)2to2012.fromtheexamp1.e.certifytheexistenceoftheseconddecision-makinginthepo1.icyprocess.Next,ana1.ysisthemechanismoftheseconddecision-

5、makingfromFourdimensions：systen,cu1.ture,psycho1.ogy,ganeOnthisbase,ana1.ysisthestrengthsand1.imitationsoftheseconddccision-naking.thengivesoutsuggestionstoimproveChinesepub1.icpo1.icydecision.Keywords：managementpo1.icies;decision-inaking：seconddecision-making等形式突出表现，而被忽视的要求很少甚至不会出现在卜一步的政策运作层面。2、决策及

6、执行的区分中心统一性的公共政策，为何会表现为地方政策的差异性，是一个值得深化探讨的问题。在目前所能杳询的探讨中，学者们将这些差异性说明为政策执行的差异。所谓政策执行是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,实行说明，宣扬，试验，协调及限制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果，从而实现既定的政策目标的活动过程,这是一种动态的过程,政策执行的过程主要包括政策宣扬,政策分解,物质打算,组织打算,政策试验,全面实施,协调及监控等环节。这就是说，政策执行是一个技术过程，其主要的作用是聘原定政策目标转变为可以具体实施的方案、步骤和途径。政策执行带来的地方政策的差异化可能有以下缘由：第一，政策

7、执行主体本身的实力缺陷，由丁政策执行主体本人的素养、法律水平不够带来政策执行阻滞；其次，政策执行主体对公共政策的理解和把握存在偏差。由于文本流转过程中存在的理解偏差，政策执行主体可能不能完全理解政策目标，造成执行效果的差异：第：，缺乏政策执行的相关条件，如经很、人员、装备等资源配备不足照成执行障碍，由于形成了政策实施的差异表象。将差异化归结于政策执行存在以下问题：第一，政策执行主体，本身是一个主体的集合。在中国的层级行政管理体制中，“执行”并非一个动作，而是一个动态过程，而层级的政策主体本身并非一线的政策执行者，假如将全部地方政策差异归结于执行差异，意味/除中心一级存在决策主体外，省级以下均为

8、政策执行主体，也就说了政策决策权限仅仅存:在于中心层级，这明显不符合中国实际的官僚体制运作规则。其次，中心政府的公共政策流转到地方政府，执行并未起先，然而在执行未起先之前，公共政策已经在酝酿调整的过程之中.将地方政策的差异性归结于政策执行差异，明显忽视了政策执行之前的这个过程。第三，政策执行差异尽管能够导致地方政策的差异化表现，然而政策执行是一种技术过程，是将政策目标实现的过程,将全部的地方差异性归结于政策执行，无法说明为何政策主体要对政策进行主观调整，这种主观调整的意图、动机和机制又是怎样的过程。3、二次决策的提出通过以上分析可知，公共政策的中心统一性及地方差异性的冲突已经超出r政策执行所能

9、说明的范畴。为何的统一公共政策，会转化为差异性的地方政策，而这种转化还可能发生在政策执行之前？这说明，在政策执行之前，政策主体存在一个政策决策过程，这个过程包含决策目标确定、符选方案拟定、拟定方案选择、执行具体安排等具体步骤。本文将这个决策过程称之为“二次决策”，以将其及中心的一级决策区分，将这决策的政策主体称之为二次决策并。由于二次决策不同，产生的效果存在着极大差异。这些二次决策产生的缘由何在，产生的体制和机制又是怎样，对公共政策目标产生若怎样影晌，存在着哪些风险和问题,这就是本文的主要探讨内容.本文以公共政策的二次决策为探讨对缭，选取互联网普及率较高的广东省做为探讨背景,选取2002年-2

10、012年最具典型特征的11年作为探讨时期,首先阐述了公共政策过程中的二次决策现象，然后分析了网吧政策演化历程中的二次决策，接着，从制度、文化、心理、博弈等四个维度分析了二次决策的体制和机制,并进步分析二次决策的优势和问题，期里为以后改进决策，促进政策决策的科学合理供应思路。二、探讨意义探讨公共政策的二次决策存在重要意义：1、二次决策更能完整地揭示政策过程。政策二次决策作为政策决策的重要环节，干脆影响着特定区域内政策的形成和演进。二次决策的提出，为我们探讨公共政策过程供应了新的思路和方法。因此，探讨二次决策具仃理论意义。2,探讨二次决策有利于改进政策决策。通过分析地方政府产生二次决策的缘由，分析

11、公共政策的合理性和科学性，以改进和完善政策决策。另一方面，我国的政策决策存在各种问题和缺陷，二次决策虽然能够对部分决策失误进行修正，但同时自身也存在很有问题。改进二次决策，是改进决策的重要途径之一。此外，通过深化探讨二次决策，可以从中发觉决策的差异，从不同的决策结果和成效，可以比较分析决策的合理性和科学性，为以后改进政策决策供应思路。因此，探讨二次决策具有实践意义。3、探讨二次决策有利T改进政策执行0在政策过程中产生的二次决策从侧面反应出了公共政策在执行中存在的何题和政策改进的需求。二次决策作为政策向下执行的重要节点，干脆影响着政策执行的效果。通过探讨二次决策，分析政策执行中障碍因崇和推动因素

12、，从而找到改进政策执行的方法，通过改进政策执行，促进政策目标的实现。因此，探讨二次决策有方法论意义。三、案例探讨选取说明本文以公共政策的二次决策为探讨对象，选取互联网普及率较高的广东省做为探讨背景，选取2002年-2012年最具典型特征的11年作为探讨时期，并将其中的网吧连锁政策作为主要案例分析，主要基于以下考虑：1、网吧管理政策演进历程中存在二次决策网吧呆早被归入瓦联网上网服务营业场所的其中一类，但随着网吧数量的增长和规模的扩大，“互联网上网服务营业场所”这概念及“网吧”内涵及外延均趋于一样，变成网吧的官方名称。依据国务院互联网上网服务营业场所管理条例3其次条的规定联网上网服务营业场所是指通

13、过计算机等装置向公众供应互联网上网服务的网吧、电脑休闲室等营业性场所.网吧行业是的随若互联网行业发展，为满足公众上网需求而产生的。1994年世界上第一个网吧在伦敦开业，我国的首家网吧在1995年北京开业。我国的网吧行业自诞生以来始终备受争议，早期的网吧几乎是“脏、乱、差”的代名词，鱼龙混杂、消防隐忠突出，负面新闻不断，甚至被说成“脏污纳垢之所及之对应，我国的网吧管理政策也始终争议不断，2002年的“蓝极速网吧”火灾，拉开了网吧治理的大蒋。十多年来，政府投入了大量的行政成本和行政资源，对网吧实行宏观调控政策，限制网吧总量，大力开展网吧整治，严厉惩罚网吧接纳未成年人，集中各部门力气打击黑网吧，参及

14、网吧管理的政府部门最而多烟草、交通、盐业等多数实行垂直管理，其他部门实行属地化管理。实行属地化管理的职能部门通常实行地方政府和上级同类型部门的“双重领导”，上级主管部门负资管理业务“事权”，地方政府负责管理“人、财、物”,且纳入同级纪检部门和人大监督。实行垂直管理的部门则相对独立。由此，在宪政结构上，形成地方政府职能部门受地方政府及上级政府同类部门双重管理的行政体制。在党政关系方面，依据中国共产党党章h党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中心委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会.党的各级委员会向同级的代表大会负送并报告工作。在历史过程中，形成了以行

15、政区域划分的各级党委，在我国党政一体的领导体制下，遵循党领导一切的原则，因此，各级党委是相对应层级的政府援导机关。各级党委内部，依据分工设巴职能部门，如宣扬部、组织部等，这些职能部门及政府的各职能部门之间存在职能交叉，在实际操作中，形成了党内职能部门对口管理或指导相应的政府部门的局面，尽管这种管理或指导其具体表现并非是确定、明晰的，更多的时候呈现混乱、重:更和交叉共存的状态，但这种党政一体的管理模式形成了政府职能部门受同级政府和对口党内职能部门双重管理的局面。由此，形成了政府职能部门受地方党委职能部门、地方政府、上级政府对应部门多重管理的行政管理体制。以文化部门为例，中心一级，在党内中心政治局

16、是中国共产党的中心象导机关，宣扬部门是负货文化工作的部门，因此，中心政治局常委中，分管意识形态的官员是文化部门的最高领导，中心宣扬部是文化的主管部门。在政体上，国务院是圾高行政机关，国务院的直属部门中，文化部是负货文化工作的政府部门。事实上党中心是国务院的上级机关，而国务院是文化部的上级机关，中宣部也是文化部的上级机关，文化部门作为政府组成部门受党政双重象导。省级.般由省委常委或者副省长中负货文化工作的官员最为本省最高领导，省委宣扬部是党内分管文化工作的部门，省政府是最1.行政机关，直属部门省文化厅负货文化工作就省文化而言，其干脆上级机关是省政府，但同时，也受省委宣扬部的领导。因此省一级的文化部门受省政府、省委宣扬部、文化部三亚领导.市一级文化行政部门同理。2、公共政策过程的路径模式职能部门的人权、事权、财权的安排和限制。上卜级对口职能部门之间的行政指导是行政管理体制中最密集、最常态化的形式。项