关于我国垂直型政府审计体制改革的思路与建议分析研究 会计学专业.docx

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1、关于我国垂直型政府审计体制改革的思路与建议摘要：政府的垂直管理体制是指中央部委或省直接管理地方职能部门，即管理地方职能部门的实际工作，又管“人、财、物”权，地方政府不再管理地方职能部门。其中审计部门的垂直型改革成为了近年来的重点。国内外学者围绕这一主题的研究甚丰，但多为一些与时政相关的短文，将国际先进理论与中国国情政体相结合，探索中国特色的理论和政策制度是眼下的迫切任务。本文系运用规范研究方法进行的专题研究，全文主要分三个部分：第一部分阐释了垂直型政府审计管理体制的内涵及国内外制度现状，第二部分展示了我国垂直型政府改革的提出背景以及改革实施的必要性，指出我国政府审计体制存在的主要问题:独立性不

2、足，审计结果不公正，审计效率缺失等，第三部分提出了下一步我国垂直型政府审计体制改革的建议。通过分析垂直型政府审计管理体制的相关研究成果，剖析我国政府审计体系的现状，结合国际上主要的国家审计体制提出我国的审计需要改革，并且要通过提高上级审计机关的垂直管理，优化考核体系，增加审计的透明度，统筹地方政府经济等提高审计独立性，从而提高审计质量。关键词：垂直管理；政府审计；改革ThinkingandSuggestionofVerticalGovernmentAuditSystemReforminChinaAbstract:Keyword:Verticalmanagement;governmentaudi

3、t;reform“垂直”管理是相对于分级管理的政府体制管理概念。垂直管理的概念是：不受地方政府监督机制的约束，审计机关完全脱离地方政府的管理，审计机关所有的“人、财、物、事”直接由省级或者中央主管部门统筹管理。在2015年12月8日，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于完善审计制度若干重大问题的框架意见,并印发了省以下地方审计机关人财物统一管理试点方案及关于实行审计全覆盖的实施意见等相关配套文件，提出了实行审计全覆盖，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物管理改革，推进审计职业化建设等主要审计改革任务，这一轮聚焦于实现省政府层面的国家审计的垂直统一管理改革正式开

4、始。事实上，一直以来我国学者就有对于我国实行垂直型审计改革的建议，改革开放以来国内学者也已经开展了一些这方面的研究，其中有代表性人物有董娟、刘玲、龙太江与李娜、秦文涛、曾云传、朱松桥等。然而由于缺少统一、完整的框架，研究比较零散；同时在这个问题上只有理论设想而缺少具体措施。本文试就垂直型审计体制管理与中国体制结合的现有状况和问题作初步分析和探讨，在借鉴各国审计体制的基础上，从实践中构建一条适合我国现在国情的垂直型政府审计改革道路。一，垂直型政府审计的内涵及国内外审计管理体制相关研究(一)垂直型政府审计的内涵垂直管理是和分级管理相对而言的概念。政府职能部门实行垂直管理，不受地方政府监督机制约束，

5、直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”，其在行政上不再受到地方政府的任何约束;而属地化管理的政府职能部门通常不仅受到地方政府的领导，也受到上级同类型部门的领导，上级主管部门专门负责管理业务监督的权力，地方政府则负责管理“人、财、物”业务的管理，审计机关的工作也纳入同级纪检部门和人大监督。不同部门的垂直管理机制在具体运作过程中，也有很多差别。要弄清垂直管理的内涵，首先需要弄清垂直型管理以及属地管理的异同。在我国，大部分的行政部门，长期实行“条块结合，以块为主，分级管理”的行政管理体制。其中“条”是指中央部委以及中央部委领导的垂直管理系统；而“块”则是指各级地方政府以及地方政府领导下

6、的职能部门。在属地原则下，地方政府往往可以在一定程度上通过政府行为影响审计结果。而在垂直管理体系下，地方政府不再拥有管理地方职能部门的权力，也增强了地方上的独立性。然而由于职能部门和中央部门相隔，信息传达存在距离，地方政府能采取主动措施和手段影响工作结果，例如限制经费、审计环境等。进行垂直管理的部门大部分是市场监管部门，如税务、工商、质检、药监等，目前审计制度的垂直化改革也被提上了日程，审计体制是指在特定时期的社会制度下，国家审计的运行机制，它是审计机关的设置、人事安排、法律地位、隶属关系、职责权限等方面的体系结构和制度安排的总称。关于我国的国家审计体制改革一直以来是学界热议的中心，根据201

7、5年12月08日中办国办印发关于完善审计制度若干重大问题的框架意见及配套文件，我国现有的审计体制改革强调对省级以下审计机关进行改革，人财物实行统一管理。（二）世界主要的国家审计管理体制在联合国190多个成员国中有180多个都建立了自己的审计制度，而各国的审计制度各有千秋，大致可分为以下几种情况：1.审计机关属于立法部门。在这种体制中，审计机关只起建议而无强制作用。这种模式主要在西欧、北美等发达国家。如美国的最高审计机关是美国联邦会计总署(GeneralAccountingOffiCe,简称GAO)。2 .审计机关属于司法机关。审计机关拥有一定的司法权限，从而限制行政机关的权利，审计机关可以对行

8、政部门的不合法行为提起诉讼。3 .审计机关不属于任何权力部门审计机关不属于任何权力部门，而是独立于立法、司法和行政部门之外的又一种力量，这种模式的运用有德国日本。这种设想是非常理想化，然而实际上绝对的独立是不存在的，它更偏重服务于立法部门。与中介机构有点类似。4 .审计机关是国家行政机构。审计机关需要对政府负责，还要向政府报告工作。5 .审计和监察职能合二为一。比如韩国。设立了独立于政府的审计监查院，受总统直接领导,具有独立的法律地位。6 .主机审计模式。如印尼。这些国家自身设立了独立的主机审计公署。自从2001年中国加入世界贸易组织，我国的审计体制逐渐体现出不适应我国发展情况的一面，在一项名

9、为“加入WTO对中国审计环境的影响及审计应对研究”的调查中，有52.9%的人认为“我国的审计制度是行政型的，需要改革”。从各国的审计体制比较中可以看出，我国的审计模式的独立性较低，对于行政机关而言审计威慑力远远不够，(三)国内垂直政府审计体制改革的现状和近年来的研究成果我国现行的国家审计体制建立于20世纪80年代，党的十八届四中全会通过了中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定,提出了实行审计全覆盖，推进审计职业化建设等主要改革任务，并提出了一系列具体措施，如：完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，强化上级审计机

10、关对下级相关机关领导,探索省级对以下地方审计部门人财物统一管理，党的这一决策是社会主义新常态下，为加强对行政权力制约和监督，充分发挥审计监督成效,对审计监督体制做出的重大变革。2015年12月8日由中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于完善审计制度若干重大问题的框架意见，并印发了省以下地方审计机关人财物统一管理试点方案及关于实行审计全覆盖的实施意见等相关配套文件，目前这一轮改革是聚焦于省政府层面的国家审计的垂直统一管理改革,从浙江、云南、湖北和湖南、江苏、山东开始试点。不同于西方学者较少研究政府审计的隶属关系问题，政府审计的隶属关系一直是我国学者重点研究的课题。因为绝大多数西方国家政治体系属于

11、多党制，其中议会是决定性的力量，在这种制度下，审计属于立法机关，是独立于行政体系的单独一环，但是我国宪法就决定了，我国并没有一个议会制度作为完全独立的审计机构的支撑,所以这种制度在中国是不现实的。我国的审计制度必须符和和服务于我国是中国共产党领导下的多党合作制这一基本国情。关于中国的国家审计体制的改革，有许多学者提出了不同的看法。其中四种观点较为有代表性：第一种，国家审计机构依然属于国务院，单改地方审计机构的双重领导体制为单一垂直领导体制；第二种，项俊波(2001)等许多学者都认为应该改现行行政模式的国家审计体制为立法模式，在以立法模式为基本目标的前提下，直接实行省以下审计机关的垂直领导；第三

12、种，叶青(2003)等学者的主张是，将审计署改名为审计部，并且提升审计署的规格和地位,在人事上延长审计长的任期，更在组织结构上在国务院内使审计长具有国务院副总理或国务委员的地位，在客观上提升审计监督组织的独立性和地位；第四种，如尹平(2001)为代表，主张渐进改良的方式对行政型审计体制进行改革，现行体制下国家审计机关向政府负责并报告审计结果，并向政府和人民代表大会报告工作，并且逐渐集中地方审计机构权力。综上所述，尽管各种学说均有其道理又各有异同，然而都认同在不同程度上逐渐收紧地方审计权力，并且减少部分作用不大的地方审计部门。二、我国审计体制改革的提出背景及必要性一)我国垂直型审计制度改革的提出

13、背景我国属于行政型向垂直管理改革的进程当中。我国早在1988年全国就着手对审计准则进行研讨,到1989年上半年,审计署法规司提出了一个中国审计准则的草稿，并广泛征求意见。1994年8月31日审计法颁布,根据其规定的原则,法规司作了进一步修改、完善，经审定后形成了1996年12月6日发布的中华人民共和国国家审计基本准则。该准则经过两年多实施，国家审计署在总结实践经验的基础上,广泛吸收国际上政府审计准则的成功经验，广泛征求专家、学者以及广大社会群众的意见和建议，于1999年进行了修订与完善。我国现行的审计体制是由审计法的相关规定构成。虽然，审计法规定：审计机关依照法律规定的职权和程序，进行审计监督

14、，但是一直以来，我国的审计管理体制属于行政管理型，为政府核心工作服务，这种条块结合的管理体制成立之初是适应我国的行政管理体制现实和历史渊源的，环境随着我国政治和经济的不断发展和进步，现行的审计体系弊端不断显现，集中体现在地方审计独立性缺失，审计的监管乏力，进而导致审计信息失真，己日益成为其进一步发挥作用的瓶颈。从目前来看现行的审计制度修改还没有触及根本的审计体制，对于审计机构是否应该独立的争论由来已久。早在1982年12月4日颁布的中华人民共和国宪法明确规定要建立审计监督制度的前一年，就有过这样的讨论。1981年，许多专家提出审计署应当隶属于全国人民代表大会，成为立法机关监督行政职能的手段和工

15、具，而审计署的位置应当与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行。但是，由于多方阻力和各方面因素考虑，宪法最后出台时，仍然选择了隶属于政府审计系统，作为行政机构的组成部分，并对政府及所属各部门、单位实施审计监督的“行政型”的审计模式，审计改革迈出一大步的理想也没能实现。此后的22年，每年的审计报告似乎变成了一项程序化的工作，没有人过多在意，一切都在原来的模式下按部就班的开展着。直到2004年6月23日，时任国家审计署审计长一一李金华向全国人大常委会提交了关于2003年度中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告，在审计报告赢得无数的喝彩的同时，也暴露出了现行的审计体制的弊端。李金华曾多次提

16、到，“审计有时缺乏一些独立性，特别在地方，一个问题涉及政府或者市长、县长，弄不好就不了了之。”审计体制改革的呼声又一次高涨。不久之后，国家审计署前副审计长一一项俊波撰文提出要改革现有的行政型模式为立法型的审计。(一)我国实行垂直型审计的必要性自从我国改革开放以来，现有的审计制度已经逐渐不能适应现在的经济社会发展，在一项对于“加入WTO对我国审计制度的影响”调查中，52.7%的人都认为“我国的审计体制是行政性的，独立性不够”。这直接体现了我国审计制度需要实行垂直型改革的必要性。我国审计体制改革现有的缺陷表现为如下几点:1.审计独立性弱由于审计部门隶属于本级政府，其经费来源由本级财政来解决，人员由本级政府管理，干部任免由本级政府决定，因此从制度上就决定了审计机关的独立性不够，地方审计机关实际上成了本级政府“内审部门”，而又由于地方审计机关与中央政府天各一方，在地方政