湖北省行政规范性文件备案监督工作指引.docx

湖北省行政规范性文件备案监督工作指引第一章总则第一条为了规范行政规范性文件（以下简称规范性文件）备案审查和建议审查办理工作，加强规范性文件备案监督工作管理，推进依法行政，建设法治政府，根据国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见湖北省行政规范性文件管理办法湖北省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见等规定，结合我省实际，制定本工作指引。第二条本省各级司法行政机关对规范性文件的备案审查适用本工作指引。公民、法人或者其他组织对本省现行有效的规范性文件有异议并提出审查建议，以及备案机关、备案审查机构对审查建议的受理、审查和处理，适用本工作指引。第三条本工作指引所称规范性文件，是指除政府规章外,由本省各级行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。第四条行政机关制定发布的决定、公告、通告、意见、通知，以及标题采用“规定”“办法”“细则”“规范”“规程”“规则”等字样的公文，一般情况下属于规范性文件。行政机关的内设机构、临时机构、议事协调机构、部门派出机构，不具有行政主体资格，不能以自己的名义制定发布规范性文件。第五条行政机关制定的以下文件不属于规范性文件，不纳入规范性文件备案监督工作范围：（一）部门（单位）职能配置、内设机构和人员编制等规定；（二）内部管理制度类文件，如工作规则、劳动纪律、人事任免、表彰奖励、财务物资管理、廉洁建设等文件；（三）对机关、事业单位及其工作人员，国有企业及其领导人的人事、工资、绩效、福利等方面监督管理的文件;（四）不涉及公民、法人或者其他组织权利、义务的工作规划、计划、安排、要点、考核、监督检查、总结、综述等文件；（五）会议类文件，包括会议通知、会议纪要及讲话材料等；（六）对上级机关的请示或报告；（七）商洽类工作函，包括制定机关之间协调工作、询问和答复问题等；（八）成立工作领导小组、议事协调机构的通知；（九）就特定人和特定事项的通报、通知、批复，或者作出的行政许可、行政处罚、行政强制和其他具体行政执法决定及行政复议决定等；（十）征地补偿、安置方案；（十一）公示办事时间、地点等事项的便民类文书；（十二）财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及下达预算、分配资金、批复项目的文件；（十三）国有资产监督管理机构制定的履行出资人职责的文件;（十四）涉密或依法不予公开的文件；（十五）党委与政府联合制定以及党的纪律检查委员会、党委部门与政府部门联合制定的文件；（十六）其他不涉及不特定公民、法人和其他组织权利义务或者不具有普遍约束力的文件。第六条规范性文件备案审查和建议审查工作应当加强信息化建设，建立健全备案监督平台运行机制，提高备案监督工作信息化水平。第二章规范性文件备案审查第七条规范性文件备案审查坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。第八条规范性文件应当自公布之日起30日内，按照下列规定报送备案：（一）地方各级人民政府制定的，以及经县级以上人民政府批准或同意以政府办公厅（室）或政府部门名义制定的规范性文件，报送上一级人民政府备案；（二）县级以上人民政府工作部门制定的规范性文件,报送本级人民政府备案；两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门负责报送备案；（三）省以下垂直管理部门制定的规范性文件，报送上一级主管部门备案并抄送本级人民政府；（四）县级以上人民政府派出机关制定的规范性文件,报送设立该派出机关的人民政府备案；（五）法律、法规授权实施行政管理的政府派出机构制定的规范性文件，报送本级人民政府备案；（六）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的规范性文件，报送本级人民政府备案。第九条县级以上司法行政部门在同级政府的领导下，按照如下分工具体负责规范性文件备案审查工作：（一）省司法厅负责省人民政府各部门，市、州、直管市、神农架林区人民政府规范性文件备案审查；（二）市州司法局负责市州人民政府各部门，县级人民政府规范性文件备案审查;（三）直管市、神农架林区、县级司法局负责直管市、神农架林区、县级人民政府各部门，乡镇（街道）人民政府规范性文件备案审查；（四）法律、法规授权实施公共管理的组织制定的规范性文件，由直接管理该组织的人民政府司法行政部门负责备案审查；（五）实行省以下垂直管理的部门制定的规范性文件，由上一级主管部门的法制机构负责备案审查，并将审查结果为合法有效的规范性文件抄送同级政府司法行政部门登记;（六）县级以上人民政府办公厅（室）制定的规范性文件，县级以上人民政府部门经本级人民政府批准或同意制定的规范性文件，按照本级人民政府的规范性文件管理，由上一级人民政府司法行政部门负责备案审查。前款规定的负责规范性文件备案审查的司法行政机关及实行垂直管理的部门的法制机构，简称审查机构。第十条规范性文件报送备案时，应当提交下列纸质材料一式二份及电子文本一份：（一）规范性文件备案报告；（二）规范性文件正式文本;（三）规范性文件起草说明;（四）法律、法规、规章和政策依据或者事实依据；（五）听证会、论证会及征求相关部门和社会公众意见的材料；（六）合法性审核意见、集体审议决定、公平竞争审查表等其他相关材料。第十一条审查机构在进行备案审查时，应围绕合法性审查标准，重点审查以下实体内容：（一）制定机关是否具备制定规范性文件的主体资格。不具备行政主体资格的机构不得以自己的名义制定发布规范性文件；（二）规范性文件的内容是否超越制定机关的法定职权范围。各级人民政府、各部门依照法定职权可以制定用于管理本地区、本系统、本领域公共事务的规范性文件，不得对不具有隶属关系的机关提出工作要求；（三）规范性文件的内容是否与法律、法规、规章和有关政策相抵触。规范性文件所确立的义务主体、内容以及法律责任应与上位法以及有关政策相一致，规范性文件一般不对行政处罚等法律责任内容作出规定，但可以在法定的法律责任种类和幅度范围内，对法律责任内容作出细化规定，且应明确指引有关机关在追究法律责任时所依据的法律、法规、规章名称。规范性文件不能以解释性表述对法律、法规、规章或上级规范性文件的条文、相关定义、适用范围等的内涵进行规定,也不能采取其他表述做出扩大化或缩小化的规定；（四）规范性文件的内容是否涉及创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等应当由法律、法规、规章规定的内容，或者对法定的行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等违法作出调整和变更。审查机构可重点审查是否存在以下内容：1 .行政处罚方面。设定、变更或废除行政处罚；扩大行政处罚的幅度、范围、对象；在法律、法规、规章没有明确规定的情况下，冠以“依法”二字变相设定行政处罚；其他不符合行政处罚法和单行法规的行政处罚规定。2 .行政许可方面。采用审批、核准、登记、资质（资格）认定或授予、事前备案等名目设定或者变相设定行政许可，违法设置市场准入和退出条件；规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；违反行政许可程序和期限；扩大或者缩小行政许可事项活动范围；其他不符合行政许可法或单行法规的行政许可规定。3 .行政强制方面。设定行政强制措施，如隔离、查封、扣押、冻结等；设定行政强制执行，如排除妨碍、恢复原状等义务的代履行，加处罚款或者滞纳金的执行罚，强行划拨存款、汇款，将查封、扣押的财物拍卖、变卖或折价处理等;违反行政强制程序；扩大行政强制幅度、范围、对象；延长行政强制期限；其他违反法律法规的行政强制规定。4 .行政收费方面。设定、变更或废除收费项目；提高收费标准；扩大收费范围、对象；延长收费期限；其他违反法律法规的行政收费规定；（五）规范性文件内容是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；（六）规范性文件内容是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；（七）规范性文件内容是否存在违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动的情形。第十二条审查机构在进行备案审查时，应围绕程序合规性标准，重点审查以下内容：（一）是否开展调研起草活动;（二）是否履行公开征求意见程序。规范性文件的制定应体现科学性与民主性的有机统一，涉及损益性行政行为的规范性文件，制定机关应严格遵循公开征求意见程序，以官网公布征求意见稿，召开座谈会、听证会、论证会等形式向社会公众广泛征求意见，否则属于制定程序违法；涉及授益性行政行为的规范性文件，必要时也应在官网公布征求意见稿，还可采取召开座谈会、听证会、论证会、向行政系统内部征求意见等形式广泛征求意见；（三）是否开展组织论证活动；（四）是否开展合法性审核、风险及制度廉洁性评估活动。规范性文件内容涉及重大制度调整、重大公共利益、与公众切身利益密切相关等事项，存在公共安全隐患或者引发群体性事件、个体极端事件以及负面舆情等情形的可能性的,制定机关应当进行制度风险性评估；内容涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等市场主体经济活动的，制定机关应当开展公平竞争审查，进行制度廉洁性评估；（五）是否开展集体审议决定活动。规范性文件未经公开征求意见、合法性审核、集体审议决定的，不得公布施行；（六）是否向社会公布。向社会公布是规范性文件对公民、法人或者其他组织产生效力的必经程序，未向社会公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据。规范性文件应当通过本级政府公报、政府网站、部门网站或者新闻媒体向社会公布。第十三条符合下列条件之一的，属于可简化制定程序的情形，审查机构应结合实际情况对规范性文件的制定程序合规性予以认定：（一）为预防、应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，保障公共利益，需要立即制定和施行规范性文件的；（二）执行上级行政机关的紧急命令和决定，需要立即制定和施行规范性文件的；（三）需要立即施行的临时性措施；（四）依法授权例行调整和发布标准的；（五）需要简化制定程序的其他特殊情形。第十四条审查机构在进行备案审查时，应当关注规范性文件是否遵守有效期的管理规定。第十五条规范性文件备案审查方式包括但不限于征求意见、函询、书面情况说明等书面审查方式。对于报备文件存在的问题，审查机构应当认真研究各方面意见，积极与制定机关沟通交流，必要时赴现场调查了解情况、组织召开专家论证会、制发规范性文件备案审查意见书等。第十六条审查机构应当根据具体审查情况，作出如下处理：（一）报送备案审查的文件不属于规范性文件的，退回制定机关，不予备案；（二）报送备案审查的材料不齐全的，通知制定机关在5个工作日内补充报送备案材料或者重新报送备案材料后，再予备案登记；（三）规范性文件实体内容违法的，向制定机关作出15日内自行撤销、变更或者改正的建议。制定机关逾期不撤销、变更或者改正的，审查机构可以提请本级人民政府或者本部门予以撤销、变更或者责令改正；（四）规范性文件制定程序违规的，向制定机关作出停止执行的建议，由制定机关停止执行该文件，并按规定补正程序后重新审查发布；（五）两个或者两个以上部门的规范性文件对同一事项的规定不一致的，由审查机构进行协调，经协调不能取得一致意见的，由审查机构提出处理意见，报本级人民政府决定;（六）报送备案审查的文件属于规范性文件、材料齐全、制定程序合规且实体内容合法、符合有效期管理规定的，列入年度规范性文件备案目录；（七）对于经审查不予备案的文件，亦应以清单的形式与年度规范性文件备案目录同步公布。第十七条审查机构应当通过培