个人破产程序中教育贷款的免除困境与制度抉择.docx

个人破产程序中教育维的免除困境与制峰择一、引言个人破产制度是以自然人为主要适用对象的集体性债务清理机制。个人破产制度的核心构造之一是免责，即通过余债裕免.让诚实但不幸的债务人获得新生。是否拥有健全的个人破产制度，已经成为衡量一个经济体破产法发达程度的重要指标。通过立法对个人破产制度免责例外的范围做出规定，是平衡各方利益、防止个人破产被滥用的通行做法。在免灾例外问题上，争议点之一是究竟是否应该允许通过个人破产程序免除教育贷款。按照现代个人破产的理念，免除范围应该尽可能大，例外规定和限制应尽可能少；但考虑教育贷款的公共属性和可持续性，或考虑限制法用，在个人破产程序严格限制免除教育贷款，也很容易基于公共利益考量找到理由。在高等教育发展过程中，美国就逐渐形成严格限制通过个人破产免除教育贷款的体系。政策传导不仅使得个人破产在应对教育贷款危机中失灵，而且带来严重社会问题，这一问题被政治化，而且最终只能通过行政手段解决。我国在构建个人破产制度时，究竟是移植美国模式，还是吸取其教训，在个人破产程序中对国家助学贷款和其他债务一视同仁，事关重大，电待廓清。这个问题并非杞人忧天。一方面，在深圳经济特区个人破产条例立法过程中，该问题巳经出现：其"征求意见稿”第136条，曾将"学生教育贷款.列入不可免除债务；在有识之士呼吁下，最终定稿中将之删除。深圳市立法机构的选择，与本文结论不谋而合，但其立法过程中的犹豫和变化，恰恰说明各界对该问题认识尚有分歧。深圳的制度抉择逻辑上有必然性，但在缺乏坚实论证前提下，更像是偶然为之。另L方面，美国在个人破产程序中严格限制免除教育贷款的模式，在国内不乏支持者。（1）参见顾芳芳：论我国个人破产免责制度的建构，载南京航空航天大学学报（社会科学版）32021年第1期，第69页。如果不从学理角度阐春清楚，在未来我国个人破产制度构展中，该问题很有可能还会产生争议。考虑到我国改革开放进程中深圳经验的启迪，从学理角度深入讨论应否通过个人破产程序免除教育贷款，既有现实关照，更是未雨绸缪。研究个人破产和教育贷款债务的互动具有亶要意义。站在个人破产角度,有利于夯实个人破产免责例外的理论基础，改良个人破产制度设计，在拯救诚实但不幸债务人的同时防止个人破产的滥用；站在教育贷款角度，有利于教育贷款本身的可持续性，实现高等教育为国家和社会培养人才并促进人生价值实现的重任。基于此，本文拟考察美国在个人破产中限制免除教育贷款经验的耒龙去脉，总结该制度抉择所带来的教训。在此基础上，本文拟考察我国国家助学贷款制度的法律基础和历史渊源，尤其是通过对其在高等教育资助体系中的比例、体量、违约率的研判，证明国家助学贷款在我国体量有限，违约率不高，财务状况健康。本文的初步结论是，我国个人破产制度没有必要筒单移植美国模式，而应该允许通过个人破产程序免除教育贷款，这样既不会危及国家助学贷款本身，同时也能够使真正诚实但不幸的债务人有机会通过个人破产获得“新生，二、教育贷款的破产法应对：从宽松到严苛破产法的进化史，就是一部对债务人的宽容史，对债务人惩罚力度的逐步降低、宽容程度的逐渐提高，始终是破产法进化的方向。（2）参见项妓、张雅雯：从破产有罪到破产免责：以英国个人破产免责制度确立为视角，载法学评论2020年第6期，第146-160页。对于各种债务，能免则免、应免尽免，巳成为个人破产制度的底色。在个人破产程序中排除特定类型债务，作为例外情形，往往是政策考虑和价值判断的结果。（3）SeeRafaelI.Pardo&MichelleR.Lacey,UndueHardshipintheBankruptcyCourts:AnEmpiricalAssessmentoftheDischargeofEducationalDebt,74UniversityofCincinnatiLawReview405,413-419（2005）.免责例外清单背后，往往是利益集团在立法过程中的博弈。美国破产法修订中有关信用卡债务和家庭抚养义务债务的清偿顺位安排，就深刻体现出这种利益和价值冲突。（4）参见陈夏红：个人破产在美国：四十年回望，载澎湃新闻财经频道2019年5月6日，(一)法律基础、功能与动力美国高等教育贷款行业，发物于20世纪50年代美苏争痛。(5)SeeDanielA.Austin,TheIndenturedGeneration:BankrUPtCyandStudentLoanDebt,53SantaClaraLawReview329,338(2013).如下法律在教育贷款的产生、规范和发展过程中居功至伟：1958年国防教育法；(6)SeeJohnP.Hunt,TemperingBankruptcyNondischargabilitytoPromotethePurposesofStudentLoans,72SouthernMethodistUniversityLawReview725,732(2019).(2)1965年高等教育法案;1972年教育法修正案；1978年中产扶助法；1980年“在校生父母贷款项目"；2007年大学学费减免及准入法。(7)参见同前注(5),DanielA.Austin文，第338-339页。基于这些法律基础，美国联邦教育贷款呈现种类繁多、市场繁荣和体量庞大的特点.(8)参见同上注，第340-343页；宋飞琼：国家助学贷款担保机制研究，华中科技大学出版社2016年版，第112114页；美查尔斯J.泰步：美国破产法新论(下册)，韩长印等译，中国政法大学出版社2017年版，第1089页。在美国，联邦教育贷款发挥着如下功能：第一，为公众提供获得高等教育的公平机会，确保任何人都能不受经济约束接受高等教育；第二，基于国家和社会利益，通过高等教育，普遍提高人口水平，为包括国防领域在内的各行各业输出人才：第三，允许从事公务服务满10年可以减免教育贷款的"公共服务贷款减免”机制，鼓励债务人选择收入更低但更有助于公共服务的职业领域：第四，帮助每个学生接受高等教育，尽可能帮助(责务人。(9)参见同前注(6),JOhnP.Hunt文,第732-742页。(二)从可免除到严格限制免除总体来看，美国个人破产制度对于教育贷款的处理可分为两个时代：第一个时代是可免除时代，即允许债务人通过个人破产程序免除债务并获得新生。比如按照1898年美国破产法瓦教育贷款完全可以通过个人破产程序免除。(16)参见同前注(3),RafaeIlPard。&MichelleRLacey文，第419页；目前注(5；,DanielA.Austin文，第363页。这种宽松的理念与美国的税制、金融管制息息相关：美国内战后选择累进税制，导致政府无力提供公共福利，公众需要通过信贷获得公共福利；随着负债率的普遍提高，宽松的个人破产理念大行其道并内化在破产法律体系中。(17)参见美)莫妮卡普拉萨德：过剩之地：美式富足与贫困悖论，余晖译，上海人民出版社2019年版，第139320页、第327页。第二个时代则是限制免除时代。这个时代经历从相对限制到严格限制的转变。1973年,在教育贷款行业的游说下，美国破产法修订委员会认为，尽管只有不到1%的教育贷款事实上通过个人破产程序免除，但考虑到减少滥用、保障教有贷款可持续性，有必要严格限制通过个人破产程序免除教育贷款，即只有在首次还款期后5年后提出个人破产申请，且偿还教育贷款导致债务人及其抚养对象“过分艰难”(UndUehardShiP)才能免除。(18)参见同前注，RafaelLPardo&MicheIIeRLacey文，第420页。1976年教育法第439A条即规定，除非债务人能够证明其生活陷入"过分艰难"，否则在教育贷款开始偿还之日起前5年内，不能通过个人破产免除。(19)参见同前注(5),DanielA.Austin文，第363页。美国率先在教育法而非破产法领域，掀起严格限制通过个人破产程序免除教育贷款的序幕,在起草1978年破产法过程中，落于前述破产法委员会的报告，国会再度陷入激烈争议。最终1978年破产法萧规曹随，规定在教育贷款首次偿还之日起前5年内，不能通过个人破产程序免除教育贷款。(20)参见同前注(12),JohnA.E.Pottow,第248-249页。由此往后，该共识大行其道，而且条件越来越严苛。(21)SeeAmeriCanBankrUPtCyInstitute,FinalReportoftheABICommissiononConsumerBankruptcy,2019,p.5.由此，基本形成今天严格限制通过个人破产免除教育贷款的制度之网。(22)有研究指出，这一改革并未实现政策目标，有必要再度改革：笫一，停止对私营教育贷款的特殊对待；第二，除俵务人基于恶意申请破产外，允许私营教育贷款能够与其他无担保债务类型一样，都可以通过个人破产程序免除。详见AlexeiAlexandrov&Dali6Jim6nez,LessonsfromBankruptcyReforminthePrivateStudentLoanMarket,11HarvardLaw&PolicyReview175(2017),现行破产法第523(a)(8)条，清晰体现出立法者严格限制的立场。美国模式在其他国家不乏移植。韩国在就业之后偿还学费特别法中,就把债务人就业之后继续偿还学费贷款本金和利息，作为规制个人破产滥用的事后手段之一。(23)参见韩吴守根：韩国个人破产制度实施现状、争议以及面临的课题，陈景善译，栽中国政法大学学报2020年第2期，第124页。另外，加拿大、澳大利亚、英国、新西兰等也在个人破产程序中对教育贷款予以特殊处理，尽管在宽严程度上有所差异，但依旧可视为美国模式的锡版。(24)SeeStephanieBen-Ishai1GovernmentStudentLoans,GovernmentDebtsandBankruptcy:AComparativeStudy,44CanadianBUSineSSLaWJOUmal211,212-224(2006).美国将教育贷款从个人破产中排除的模式，被我国学者视为天经地义。(25)参见向前注(1),丽芳芳文，第69页。不能或者不应通过个人破产程序免除教育贷款的合理性，主要有如下6种理由：债务人不按期偿还教育贷款，主观上有挥霍浪费和欺诈故意。债务人有机会主义倾向，是否按期偿还教育贷款既取决于周围人是否滥用个人破产，也取决于具体法院批准免责的宽松度。高等教育的受益者应该承担其成本。通过个人破产程序免除教育贷款具有差耻感。禁止通过个人破产程序免除教育贷款，有助于公共教育贷款项目的可持续性。如果不允许通过个人破产程序免除教育贷款，个人获得教育贷款的成本将会降低，反之，举债成本将会提高。(26)参见同前注(12),JohnA.EPottow文，第250-265页。还有观点认为，产格限制在个人破产中免除教育贷款可以：让债权人忽略债务人的信用状况而为高等教育提供资助；确保教育贷款资金池不枯竭，未来的高校学子可获得财务支持；防止高校毕业生通过溢用个人破产，只享受高等教育益处；督促学生举借债务并承担偿还责任。(27)参见同前注(5),DanielA.Austin文，第368-369页。另外，教育贷款证券化之后，证券投资者特别关注其保值增值，也支持严格限制立场。(28)参见同前注(24),StePhanieBen-IShai文，第233-236页。我国学界大体遵从前述共识。许德风认为，不允许遹过个人破产程序免除教育贷款，可以保障银行通过贷款项目支持教育贷款的极极性，最终还是维护债务人的利