盘活国企低效资产的调查与思考.docx

盘活国企低效资产的调查与思考摘要国家“十四五”规划纲要提出要“有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环”。各级国资国企要根据政策导向、市场需求，切实抓好盘活存量资产工作。本文通过分析嘉兴市市属国企低效资产的成因，为有效盘活市属国企低效资产，提出采取“规划统筹、决策引导、协同推动、分类盘活、考核促进”的资产盘活“五步工作法”，实施“权证补办攻坚战、资产去化攻坚战、招商经营攻坚战”三大攻坚专项行动的建议。国家“十四五”规划纲要提出要“有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环”。党的二十届三中全会审议通过的中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定也提出T“盘活存量土地和低效用地”的要求。这要求各级国资国企要根据政策导向、市场需求，切实抓好盘活存量资产工作，分类归集、重点分析，因地制宜、因时制宜，深度挖掘长期闲置或使用效率偏低的各类资产价值，让“沉睡”的资产“醒”过来、“活”起来，防范和化解地方政府隐性债务风险，为扩大有效投资、稳定经济增长做出积极贡献。一、嘉兴市市属国企低效资产基本状况(一)低效资产的概况截至2023年9月末，嘉兴市市属国有企业资产总额2123.13亿元，所有者权益总额754.13亿元。据统计，市属国企低效资产主要分为闲置房产、低效商贸综合体和未开发利用土地三大类（不含股权资产和各型装备设备），按可出售（出租）口径，涉及数量1108处、面积293万平方米，具体如下：1 .闲置房产。据市属国企统计，共有闲置房产1034处，账面价值L9亿元，总面积17.46万平方米，其中：住宅类房产424处，账面价值L39亿元，面积4.08万平方米；商铺类房产610处，账面价值0.51亿元，面积13.38万平方米。2 .低效商贸综合体。市属国企主要的低效商贸综合体共有2处,账面价值62.75亿元，面积17.37万平方米，可出售（出租）面积9.73万平方米，已出售（出租）1.38万平方米。其中：嘉兴火车站区域可出售（出租）面积4.77万平方米，已出售（出租）面积L38万平方米；嘉兴宾馆可出售（出租）面积4.96万平方米，已出售（出租）面积。万平方米。3 .未开发利用土地。据市自然资源和规划局统计，市属国企未开发利用土地共有72处，权证面积合计3987.14亩，已投入更新盘活成本85.75亿元，其中100亩以上的13处，面积合计2117.64亩，50至100亩之间的16处，面积合计1194.27亩，50亩以下的43处，面积合计675.23亩。（二）低效资产的特点1.存量房产占比高。房产共有1034处，占三类资产总数量的93%,这些房产种类多、时间久、状况差，既有住宅、商铺、办公楼、菜场，也有粮站、屠宰场等。比如嘉城集团的自建安置房最早建于2000年，由于房龄久、楼层高、房屋渗水等原因导致长期空置。4 .土地空间分布散。从72处未利用地空间分布情况看，除汽车商贸园10个地块、商品交易产业园8个地块相对集中外，其余50多个地块散布于市区11个街道内，地块零散，有21%的地块为面积小于10亩的零星地块，无法直接更新利用，需要对周边土地资源统筹考虑、化零为整，才能实现土地高效利用。5 .资产权证补办难。2017年末，市属国企权证不全房产面积共110.82万平方米，经过5年的权证补办工作，大部分权证不全房产权证问题得到解决。目前还有1.57万平方米房产以及嘉兴火车站区域因资料不全、容积率、违规施工、超红线等各种原因，仍然无法办理权证。6 .资产盘活潜力大。目前三类资产共剩余285.24万平方米尚未盘活，约2000亩土地需要尽快明确征收（收购）方案或开发主体、约450亩土地被市土储中心收储尚未利用、约900亩土地需要尽快明确规划或调整控规，一旦各方形成合力打通堵点难点，可有效盘活40处低效地块、新增经营性用地约2500亩、获得土地出让收益大约200亿元。（三）低效资产的影响1 .增值空间受限，影响城市发展。位于市中心的资产具有较高的商业价值，是稀缺资源，但长年未能盘活，不但影响国有资产保值增值，而且影响城市整体发展。比如市产业集团的原嘉兴电控厂地块,地处市区核心商圈，距离八佰伴、戴梦得、嘉兴市中医院均少于L5公里，却闲置至今，未能发挥应有的商业价值。2 .管理成本增加，降低投融资能力。对于低效资产，市属国企每年要投入大量的人力、物力、财力去维护管理，组织企业资产清查,管理成本耗费量大，不但加重企业经营负担，而且造成一定的资源浪费。同时，低效资产长时间不能盘活，也减少了可筹集资金，降低了企业的再投资能力。3 .财务信息失真，升高运营风险。市属国企账面上的低效资产未能给企业带来更多收益，可能造成企业资产“虚胖”、利润虚增，使得财务数据不能完全真实反映运营状况，影响政府和企业经营、投资正确决策，甚至存在潜在经营风险和债务风险。4 .社会各界关注多，处置压力较大。从调研情况看，部分低效资产位于市中心、旅游区或交通枢纽，因为位置优越、长时间未盘活,社会关注度和期盼值高，其中嘉兴宾馆、嘉兴火车站区域、少年路商铺等资产列入上级巡视、本级审计整改范围之中，企业能否有效盘活、赢得上下满意度，处置压力较大。二、嘉兴市市属国企低效资产成因剖析形成低效资产的原因复杂多样，既有历史遗留问题、当前经济下行影响等客观因素，也有决策不够严谨、规划调整不够及时、盘活责任欠明确等主观因素，需要辩证看待、客观分析。（一）企业改制历史遗存2006年，嘉兴市启动国资国企改革，原嘉实集团接收了大量职工宿舍和老厂房，因为历史久远，老厂房的部分建筑被列为文保建筑，还有部分租户未腾退，给征收出让工作带来一定的难度。市产业集团的房产中有国贸大厦、纺织大厦等位于市区的房产，因为设施老旧、停车位资源少等原因，导致出租较困难。（二）管控政策变化制约由于需要严格落实新出台的管控政策，导致部分资产的使用受到限制，不能达到原来比较乐观的预期。如原嘉化集团地块，列为全国土壤环境信息污染系统疑似污染地块，不仅生态修复成本高昂，同时也不能规划收益较高的住宅用地。同时，嘉兴市是国家级历史文化名城，对历史城区、历史街区以及历史建筑的保护利用都有明确的管控要求，部分资产再开发就会受到一定的影响。（三）资产权证不全限制从统计情况看，权证不全的房产和商贸综合体合计占两类资产面积比例为31.29%,一定程度迟滞了资产盘活进度，是必须打通的重要环节。比如嘉兴火车站广场因未竣工验收等原因导致尚未办出权证,许多潜在商户对广场招商望而却步。（四）企业经营管理缺位近年来受国际形势复杂多变、我国经济下行压力加大等多因素影响，市场需求萎缩及社会投资经营意愿弱化，面临招商招租等现实困难，虽然市属国企对低效资产加大了盘活力度，但是对一些有历史遗留问题、处置难度大、规划决策未定等资产，还存在不愿盘、不敢盘、不会盘的情形，精心谋划、积极协调、主动作为不够。（五）联动盘活机制不畅从调研情况看，嘉兴市尚未完全建立市、区、国企联动盘活工作机制，存在“单打独斗、各自为政”的情况，资产盘活还未形成全面抓、系统盘的格局。属地政府会同市属国企共同招商、协同盘活资产不够，一些优惠政策也覆盖不到市属国企。市、区两级国资公司股权层面合作较少，没有形成“风险共担、利益共享、优势互补、协调共进”的盘活合力。（六）公共职能过载影响按照关于国有企业办市政、社区管理等职能分离移交的指导意见（国资发改革2017）85号）规定：“坚持政企分开，将国有企业配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。”但目前市属国企无偿承担了过多的市政、公园、绿化、亮化等公共设施和地块管理维护职能，此类资产多缺乏商业功能价值，难以盘活利用，人为形成闲置低效资产，也给相关企业造成了较大的经营负担。三、盘活市属国有企业低效资产的对策与建议为有效盘活市属国企低效资产，建议采取“规划统、决策引、联动推、分类盘、考核促”的资产盘活“五步工作法”，实施“权证补办攻坚战、资产去化攻坚战、招商经营攻坚战”三大攻坚专项行动。（一）盘活五步工作法1 .规划统筹加强统筹规划是盘活低效资产的首要任务，建议立足当前、着眼长远，因时因地科学规划。一是强化统筹规划。结合嘉兴市国土空间总体规划编制工作，按照不同维度对低效资产进行分类，通过“一图一册一表”方式掌握信息，根据资产盘活方案及时调整规划。二是明确任务目标。可以通过制订盘活工作时间表和路线图，实行挂图作战和销号管理。比如到2025年底前盘活低效资产数量达到70%、盘活房产面积达到10万平方米，到2030年底前盘活低效资产数量达到90%、盘活房产面积达到15万平方米。三是加强专项研究。对单项资产面积500平方米以上的房产、两个综合商贸体、面积50亩以上的土地资产可建立重点资产盘活清单,“一项目一方案”研究盘活方案，比如汽车商贸园、原嘉兴电控厂、杉青闸等资产需要尽快明确盘活方案。对于短期内盘活条件不成熟的，可以暂时“留白”处理，同时做好临时方案。2 .决策引导严格决策论证是盘活低效资产的行动指南，建议树立和践行正确政绩观，减少主观决策、盲目决策，确保规划方案有序落地。一是坚持科学决策。相关主体在决策前进行充分调研论证，建立项目资金、盈亏平衡机制，从源头上控制新增低效无效资产。制订盘活方案时同步考虑构建工程竣工验收、权证办理的通道，采取“先招商、后盘活”方式，避免人为造成资产的二次闲置。二是严格防控风险。坚持绩效导向和风险管控要求，防范新增地方政府隐性债务，防止国有资产流失，预防可能存在的法律诉讼和拖欠工资税费等风险。三是树立系统思维。从“跳出盘活看盘活”的角度，盘活土地资产需要兼顾发展定位、开发主体、周边的公共和商业配套，主动进行“资源赋能”创设盘活条件。比如汽车客运北站地块，针对该地块缺乏等级医院、知名学校、大型商超等配套资源，可由政府有针对性地协调和保障，增强盘活资产的吸引力。3 .协同推动资产盘活是一项系统工程，单靠一个部门或企业难以有效推动，建议建立统一领导、专班运作、联动解难的工作机制，多主体配合联动，集聚工作合力。一是构建联动机制。可成立由市政府领导领衔,相关职能部门、属地政府、市属国企、咨询机构等组成的市属国企低效资产盘活工作领导小组，并建立联席会议制度，加强沟通协调，共享低效资产台账数据，针对存量资产项目具体情况，不定期研究资产盘活方案。二是成立工作专班。以有效盘活资产为导向，按照“一项目一专班”的原则，可组建市、区、国企共同参与的工作专班，明确政府部门工作职责，比如发改部门负责推进项目竣工验收，资规部门负责根据土地资产盘活实际调整规划，国资部门负责协调市属国企与政府部门、加强国企资产盘活工作考核督导，不动产登记部门负责解决权属确认、历史遗留等问题。三是压实盘活责任。梳理形成低效资产盘活任务表，明确各部门、企业责任、任务节点和完成时限，“一地一策”“一产一策”逐项推进。4 .分类盘活科学分类处置是盘活低效资产的有效方式，建议秉承实事求是、因产施策的原则，以市场化为导向，综合灵活运用多种盘活方式。一是金融赋能类。强化金融支持盘活存量资产，对产权清晰、现金流稳定、回报率满足投资者要求的优质资产，可优先选择以RErrS（房地产信托基金）等方式盘活仓储、物流、产业园或交通基础设施、水电暖气等市政工程类资产，同时积极探索推进和社会资本的合作，促进盘活存量和改扩建的有机结合。二是资产交易类。按照“优化一批、出售一批、出租一批、划转一批、改造一批”的原则，根据低效资产实际和房产出租新政，在“浙交汇”“禾采联”等交易平台公开招商、招租、合作等信息，推动闲置房产盘活利用。三是改造提升类。对资产本身的收益能力弱，长期低效但具有较大开发利用价值的资产，则需要对资产进行改扩建、转化使用功能，比如原嘉兴电控厂地块，可将市区老旧厂房改造成产业、科创、文创等园区，拓宽收入来源，提高资产综合利用价值。四是联动开发类。各国有资产主体可与属地政