地方政府债务风险化解的本质、特征、原则和思路.docx

地方政府债务风险化解的本质、特征、原则和思路摘要债务的本质是信用，化债是债务权责关系重塑的过程，地方政府债务风险化解的核心是恢复投资方对地方政府管理能力和未来发展的信心。对此，需要解决能力、发展和预期三个问题。地方政府债务风险化解具有周期性、滞后性等特征。地方政府债务风险化解主要依靠自身资源、金融机构和上级政府。在实践中，地方政府化债需要依托地方政府、金融机构、中央部门等“三个主体”，对应坚持统筹原则、适宜原则、长期原则等“三项原则”，特别注意把握能力与实力平衡、资本与收益平衡、现象与本质平衡等“三个平衡”。关键词：地方政府债务、风险化解、债务周期、化债特征、化债原则引言债务问题主要呈现周期性特征。既往研究表明，地方政府债务周期与经济周期基本一致（马文扬，2020）,地方债务具有一定滞后性，一般在经济进入调整或衰退期后才逐步显现，成为公共风险（刘尚希,2012）O地方债务有直接和或有（Brixi,1998）、显性和隐性（ReinhartfeRogoff,2011）广义和狭义之分（刘穷志、王君笫,2020）,关键在“度”的把握。如果只是少数地方政府出现债务问题，债务化解问题并不一定引人关注。但在百年未有之大变局下，叠加房地产调控等诸多因素，地方政府债务问题容易因时间拉长、问题堆积,务实际上转变成为中央债务，再通过中央向银行透支，由全社会来承担（张庆君、闵晓莹，2020）。（二）逐步放权阶段（19781993年）1978年改革开放后，为激发地方政府积极性，中央给予地方财政一定的支配权与自主权，提高了地方财政资金支配能力。1985年和1993年，国务院办公厅明确地方政府不得发行或变相发行债券。本阶段,我国继续严控地方政府举债,地方债务问题整体并不突出（张庆君、闵晓莹，2020）。（三）快速发展阶段（19942008年）1995年中华人民共和国预算法实施，规定地方政府不得举债；同年颁布的中华人民共和国担保法亦限制了地方政府担保。但因1994年分税制改革，地方政府财权相对有限，只能举借债务以拉动基建投资，满足经济增长需求（马文扬，2020）o受1997年亚洲金融危机、2008年次贷危机等影响，本阶段地方融资平台数量不断增加，举债规模扩大，风险逐渐暴露（张庆君、闵晓莹，2020）o（四）规范过渡阶段（20092013年）2009年起，为缓解“四万亿”经济刺激计划配套资金压力，我国逐步恢复地方政府发债，主要分中央代发代还、地方自发中央代还、地方自发自还三种模式。2010年，中央要求清理规范融资平台公司，制止地方政府违规担保承诺；2011年，要求严格管控新增平台贷款；2013年，鼓励政府平台发债，使债务显性化。本阶段，地方政府举债增速一度受控，但规模逐步增大。（五）监管趋严阶段（2014年至今）2014年，新修订的中华人民共和国预算法提出严控地方政府举债。同年9月，国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发2014）43号）发布并加强地方政府债务风险管理。2017年，中央首次提出地方隐性债务，出台系列文件,为化债提供决策依据（张庆君、闵晓莹，2020）o2023年以来，部分地方债务风险舆情增加，引发市场关注。本阶段，个别地方政府债务风险较大，防范风险扩散成为主要方向。从实践来看，2012至2015年，我国国内生产总值（GDP）年均增速在7%以上，地方政府债务问题尚不显著；2016年以来，我国经济增速放缓，地方政府债务问题日益凸显（马文扬，2020）o由此,探索地方政府债务问题不能仅依靠控增量、化存量等战术思维，需要抓住经济问题这一地方经济和社会发展的主要矛盾（许准，2023）,争取提升到战略层面解决问题。这实际是广义和狭义地方政府化债思维的差异。前者统筹考虑经济增长、需求拉动、技术创新等其他因素（许准，2023；余永定，2023）,后者习惯聚焦于财政的量体裁衣、量入为出、量力而行（刘尚希，2018；刘穷志、王君琦，2020）o正因如此，中央高屋建甑、高瞻远瞩，对地方政府化债并未局限于问题本身，而是从长效机制、管理机制、优化结构三个方面提出化债的主要方向。地方政府债务风险化解的特征理解地方债务风险化解的本质，还需要把握地方债务风险化解的特征，才能对症下药。地方政府债务的资金来源多为商业银行，处理不当可能出现财政风险与金融风险的互溢（李扬，2023）。结合我国财税机制改革和演变特征，本文将地方政府债务风险化解的特征概括为以下两点。（一）周期性地方政府债务周期与经济周期基本保持一致（马文扬，2020）o经济周期一般分为繁荣、衰退、萧条和复苏四个阶段，周而复始，是历史变化和自然界的本质特征（刘鹤，2013）。经济周期既包括康德拉季耶夫周期等延续50到60年的长周期，也包括朱格拉周期等持续9到10年的中周期，还包括基钦周期等连续3到4年的短周期。地方政府债务周期往往依附于经济周期，特别因其资金投向基建项目、城投平台、园区开发等，一般与5年左右的中短周期结合得更为紧密（张庆君、闵晓莹，2020）,进而主要形成规模扩张、债务化解、规模再扩张的三阶段周期。（二）滞后性经济周期的四个阶段变化往往先于地方政府债务周期，这是因为地方政府需要借助财政、税收来积累和运营资金，以此作为发债的预算和基础，上述过程需要一定时间，必然导致地方政府债务周期的滞后性，一般迟滞近1年。当然，实践中也存在部分地方政府超前消费的情况。如有的地方政府预测经济即将复苏，预先加杠杆，可能使得该地政府债务周期先于经济周期。这种超前性往往基于经济上行周期,即经济复苏阶段，相当于购买看涨期权。而在经济下行周期，地方政府因预期受限或受预算约束，相当于锁定看跌期权，通常不愿超前消费。地方政府债务风险化解的原则归纳地方政府债务风险化解的特征，还需摸清地方政府债务风险化解的各类主体，结合归口主体的特质明确化债的基本原则。虽然地方债务问题主要由地方政府发端，但结合我国政府管理的体制机制，还需要从中央与地方的关系上加以分析，特别是合理划分央地事权财权，健全对地方官员的考核机制（周琼，2018）o地方政府债务化解至少包括三类主体：一是债务方（发债方），一般是地方政府；二是债权方（购债方和持债方），一般是金融机构；三是利益相关方，主要是中央政府。上述三类主体需要结合各自的资源禀赋、发展诉求等,采取不同原则。（一）地方政府化债的“统筹原则”地方政府无疑是债务化解的直接主体，也是债务问题产生的主要根源。地方政府化债首先应该坚持“统筹原则”，要全面地、辩证地看待债务化解，而非局限于减支原则，不应片面地、单一地看待债务化解。所谓“统筹原则”，就是一手抓开源，一手抓节流。抓开源主要有三种策略：一是继续坚持简政放权，营造良好的政务、服务和生产环境；二是继续坚持比较优势，把地方的特色资源与产业发展、经济发展、社会发展结合起来；三是继续坚持产业培育，全力引进和培育新技术、新企业、新产业，特别是“小巨人”企业和上下游关联企业，培育产业链、供应链。抓节流也有三种策略：一是继续坚持科学规划，制订更加合理的、长线的预算计划，增加生产性投资，合理控制非生产性投资；二是继续坚持预算执行，大力削减面子工程和形象工程，转而全力支持民生和创新工程；三是继续坚持合理预期，做好合理的经济增长预期、收入增加预期、税收积累预期。不难看出，抓开源才是地方政府的工作重心，节流不是简单地减薪、降薪、限薪，而是更加关注财政资金的合理、统筹与长期使用。（二）金融机构化债的“适宜原则”金融机构作为地方政府债务的购买方，也是债务化解的首要参与者。金融机构特别是银行机构应该坚持“适宜原则”，要因地制宜、量入为出地看待债务化解，不应一刀切。所谓“适宜原则”，就是银行等金融机构既要正视自己的资源禀赋，也要分析地方政府和债务问题的差异。银行机构可划分为两种类型：一是全国性银行，其资本较为雄厚,网点遍及全国，风控能力较强，多以将短期高息债务置换为长期低息贷款的授信模式参与地方政府债务重组。二是区域性银行，其资本相对薄弱，风控能力参差不齐。具体而言，全国性银行对公、对私业务存在强弱之分。各省域、市域分支机构的能力存在差异；区域性银行的上述业务强弱差距更大，部分中小银行治理和内控能力较弱、自身风险较高，参与地方债务重组的能力有限。再则，地方政府可参与债务重组的规模不均衡，部分中西部省份债务风险较高，银行资源与风险存在错配，需制定一省一策甚至一地一策。（三）中央部门化债的“长期原则”中央部门是地方政府债务的间接主体。中央部门化债需要坚持“长期原则”，需从考核机制、财政机制优化改革入手，明确“化债就是政绩，新官必理旧账”的考核导向，防范地方官员恶性竞争、过度竞争、短期竞争等（周黎安，2007）o从历史来看，2008年次贷危机后，“四万亿”经济刺激计划造成的债务总量在中国经济总量中并不夸张，但因财政思路较为保守，推动了监管放松和地方政府的大量表外借债，债权下放使得整体风险上升（许准，2023）。地方政府债务风险化解的思路梳理地方政府债务风险化解本质、特征、主体和原则，需要依托地方政府、金融机构、中央部门等“三个主体”，对应坚持统筹原则、适宜原则、长期原则等“三项原则”，秉承一揽子化债思路，健全政绩考核机制与责任追究机制，使债务与承债能力之间形成良性循环（刘尚希，2018）,防范风险溢出和风险跨业传染（蔡宁伟、贾帅帅、徐滇庆，2023）o在此过程中，还需合理使用地方政府债务化解工具箱，“三个主体”需注意把握能力与实力平衡、资本与收益平衡、现象与本质平衡。2018年，财政部印发地方全口径债务清查统计填报说明，列举了六种隐性债务化解的方式，构成地方政府债务化解工具箱的主体。结合近期学者研究提出的其他创新方式（宗承渊、高娟，2023；袁海霞、汪苑晖、王晨，2023）,地方政府债务化解工具箱得以丰富（见表1）。三1地方政府债务化解工具箱序号债务化解方式依靠对象效果评价1安排财政资金偿还地方政府财政承压背景下，地方政府财政收入不足,仅能解决部分债务2出让经营性国有资产权益偿还地方政府有成功先例，但大部分地区资产质量较差，难以推广3用项目结转资金、经营收入偿还地方政府平台为公益性，收入较差，依赖政府补贴，很少能实现盈利4转为企业经营性债务偿还地方政府理顺政企关系也是转为市场化经营的难点，鲜有采用5采取破产重整或清算方式地方政府降低地方政府信用，影响区域内主体再融资，鲜有采用6通过（同级）债务置换或展期金融机构置换为新债、与金融机构协商展期等,实现拉长周期、压降成本，主要短期采用7通过更高等级债务置换上级政府更高层级的地方政府发行地方债券置换旧债，两级政府都需背负压力，部分试点8基于更高等级政府担保进行债务置换上级政府金融机构政策性银行向债务人投放信贷置换旧债，更高层级地方政府予以担保，两级政府都有压力，采用较少9用不动产投资信托基金净回收资金补充发起人流动资金金融机构地方政府资产证券化产品的创新应用,需要一定净回收资金且相关机构达成一致，采用较少10融资平台整合转型地方政府金融机构允许融资平台对符合条件的存量旧债，与金融机构协商采取适当展期、债务聿组等维持资金周转，已在贵州等个别省份试点11发行政府债券补充化债银行资本金上级政府（中央政府）借鉴财政部1998年发行特别国债经验,增发特别国债为化债银行提供资本金或扩大专项债补充银行资本金范围,将部分参与债务置换但面临资本约束的银行纳入专项债范嚼，尚在论证12设立应急流动性金融工具上级政府（中央政府）由主要银行参与，通过该丁具为城投提供低成本、长期限流动性支持，尚在论证13设立纾困救助基金上级政府（中央政府）由证监会主导，券商