产城项目中政企合作的新模式.docx

产城项目中政企合作的新模式摘要产城开发运营项目中，政企合作在资金导入、降低负债、推进市场化机制上具有突出优势，特别对于有迫切发展需要而财力有限的欠发达地区有重要意义。但合作中，政企双方常常因单方面追求各自的利益，忽略对方的利益，导致合作陷入困境甚至僵局。本文建议以“政企统合、人员交叉、双向发展”作为新模式探索，由政企各自派出人员组建团队，设定共赢目标和激励机制，统筹政治、经济、社会责任，畅通项目团队人员在政企的发展通道，以此为路径推动实现政企合作共赢，从而促进区域的经济发展。在产城项目中，由地方政府与开发运营企业所形成的政企关系是项目推进中的关键要素，政企合作模式是否得当、是否能兼顾双方利益，配合是否高效等将直接影响片区开发运营的成效，进而影响城市及区域的发展。本文提及的产城项目，主要包括片区综合开发和产业园开发运营等在内的产城开发运营项目。从项目推进的主体来看，可以划分为政府主导和政企合作两个类别。政府主导的产城项目以地方政府为主导，以地方国企为推进主体,以地方财力为主要依托，形成了张江高科、上海临港、北京中关村、武汉东湖高新等经典成功案例。这类项目对地方经济实力要求较高，欠发达地区政府因人才、资金等有限，很难独立主导开发此类项目。政企合作的产城项目以地方政府引入的社会合作方作为开发运营的主体，以社会资本为主要依托。近年来，政府与社会资本合作成为常态，招商蛇口、金茂、中交、五矿、华夏幸福等企业纷纷进入这一领域，形成了漳州招商局经开区、金茂梅溪湖国际新城、固安产业新城等诸多探索实践。一、政企合作的意义产城项目中政企合作对地方政府和企业的意义都很重大。对地方政府来说，首先，可借助社会合作方导入外部资金、降低政府负债。作为社会资本的开发运营企业可以为地方政府带来投资资金、融资渠道、产业基金；一些产业园区、产业新城采用“封闭运行”的策略，实现收支平衡。这对于缓解地方政府财政压力、降低政府隐性负债具有积极意义。其次，可以引入市场机制，发挥开发运营企业的专业化优势。政企合作采取市场化的机制，由专业化的企业提供“一揽子”解决方案，从项目的全生命周期出发，导入市场化的开发逻辑、制定切实可行的方案，在规划和计划上统筹好发展愿景和资金需求，具有较高的统筹性、计划性。最后，有利于推动欠发达地区的经济发展，解决区域发展不平衡问题。经济欠发达地区在资金、人才、专业等方面存在短板，地方政府对破局发展有着强烈愿望和迫切需要。受限于财政实力，很难通过政府主导模式实质性地推进产城项目，因而引入社会资本、实现政企合作就成为地方政府的重要选项。而对参与企业来说，通过政企合作开发产城项目可参与到地方经济建设中，共享经济发展的红利。尤其是企业在发达地区面临激烈的竞争，在竞争日趋白热化的局势下，如果在欠发达地区能有好的盈利机会，可以给企业提供更广阔和理性的发展空间。二、问题提出与分析在项目落地推进中，政企合作存在诸多困难和问题。政企双方常因单方面追求各自的利益、忽略对方的利益，而产生很多矛盾和分歧，日积月累将导致项目陷入困境和僵局。（一）政企合作的困境及原因分析在经济发达地区，政府的财力强，经济基础好，产城项目在既有的较好的基础上推进，需要动用行政手段统筹决策和协调的事项较少,因此企业投资的积极性较高。例如，中国金茂、招商蛇口等企业成功的产城业务主要集中在长三角、珠三角以及长江经济带、成渝都市圈的核心城市及其周边。而在广大的欠发达地区，优质的社会资本投资意愿较低，项目较少，并且已投资的项目大多陷入困境。经济欠发达地区今天面临的状况，和改革开放初期经济条件欠缺、产业基础薄弱、城市建设落后的深圳蛇口、上海浦东等地区是很相似的。招商局集团在蛇口开发建设工业园的初期，该片区还是一片荒芜。该项目以企业为主体，成立企业性质的蛇口工业区管委会，深圳市将行政管理、公共服务、经营管理的各项权限授予企业，由此形成了一套人马加挂管委会和企业两块牌子的管理形式（19781992年）。项目开发运营非但没有偏废，而且兼顾经济社会等各方面的发展，为蛇口工业园的起步建设打下了良好基础。待片区经过10余年的建设相对成熟后，才将规划建设等的行政审批权限归还地方政府。上海的漕河泾开发区成立之初（1984年）就探索实行“人大立法、政府管理、公司运作”的模式，开发区与行政区实行“区区合作”的共建机制，实际上形成了具有“对企业是政府、对政府是企业”特点的管理模式。如今，漕河泾开发区已入驻企业1.4万余家，实现地区就业人口30余万人，多个核心指标单位面积产出全国领先。陆家嘴和张江高科这两个片区的起步阶段（1990至2000年代初）也和蛇口工业园、漕河泾开发区类似，整合了政企两个利益主体，如今已发展成为重要的金融和科技中心。招商局在漳州开发区项目中，通过“一套班子、两块牌子”体制，设立开发区管委会和开发区公司，分别行使行政管理权限和开发运营职能，双方“一把手”由一人担任，管委会多名副主任都是在开发区公司任职后交流晋升而来。这一模式为开发区在规划建设、土地价值提升、招商引资、行政审批上都创造了非常便利高效的环境。从上述案例可见，地区欠发达并非是产城项目遭遇困境的根本原因。如果措施得当，欠发达地区反而是产城项目肥沃的土壤。在欠发达地区，企业在“一穷二白”的条件下干事创业，风险挑战叠加。如果政企双方的发展预期不清晰、共赢目标不明确、不动用行政手段统筹、激励手段不到位，很容易导致项目推进中双方为各自的利益而产生分歧，矛盾逐渐积累，就会导致项目陷入困境和僵局。这些失败项目的教训I,进一步促使社会资本对欠发达地区政府缺乏信心和信任，不愿进入欠发达地区，导致欠发达地区的发展陷入恶性循环。而上述在“一穷二白”的区域上启动的产城项目取得巨大成功的根本原因在于，对政企两个利益主体，通过“一套人马、两块牌子”，整合了双方的利益诉求，统筹了政治、经济、社会责任和效益。政府和企业有着共同的利益和共赢的目标，即把项目做好，把地方价值提升起来。因为是一套人马，团队人员没有政企身份的壁垒，也没有政企发展的障碍，个人发展和项目发展就完全统一起来了。因此，困境的根本原因在于没有得当的措施来调动合作双方和团队成员的热情和积极性，确保实现共赢。在经济发达地区，虽然产城业务基础相对较好，但如果没有建立政企共赢的机制，双方也容易因为各自的利益而产生分歧，矛盾逐渐积累，从而影响项目的推动，无法实现理想预期。（二）共赢的核心问题经过上述分析可知，实现政企双方的共赢是产城项目成功的关键。共赢就是追求双方利益诉求的一致，核心主要包括双方的目标诉求、责任范畴、双方人员的任职和激励等三个方面。从双方的目标诉求看，政府核心关注财政收入、片区整体的经济社会发展成效等“政绩”，企业核心关注项目经营收入及未来投资空间等经营“业绩”。关切的不同会对项目的策划、规划、计划产生影响，其结果是达成共识或者扩大分歧。从双方的责任范畴看，地方政府承担着政治、经济、社会等全面责任，而企业主要承担经济责任。如果政企双方没有实现政治、经济、社会责任的统一，那势必会在项目推进中产生矛盾，从而对公共利益或企业利润造成危害。从人员的任职激励看，现行的政企双轨式的组织架构、人员任职和激励机制，使得政府与企业有各自的用人体系和考核激励标准，双方人员分离于两套不同的职业发展和晋升路径当中。这就从组织架构和人事体系上将双方分开，权责利统筹的组织人事基础变得薄弱，双方缺少针对共赢目标的考核与激励机制。通过以上分析可知，成功的产城项目，政企双方的利益诉求、责任范畴很大程度上是统一的，双方人员的激励也是有效的。相反，在推进不力甚至失败的产城项目中，政企无论从外在形式上还是内在利益上都是分离的。因此，只有解决了政企双方的分歧和利益不一致问题，才能让企业有信心、有动力参与区域的投资发展。同时，如果企业，尤其是央国企，愿意承担更多的社会责任并且伴随有相应的激励,会有更多的积极性和机会参与到经济落后地区的产城项目中来，共同推动地区经济发展。三、政企合作的新模式要在根本上让政企实现共赢，需要从“人”这个要素上入手，要通过政企双方的共赢目标统筹双方人员利益的一致性，实现政企双方利益的一致化。为此，我们提出一种新的模式，其核心内容可概括为“政企统合、人员交叉、双向发展”。（一）新模式的概念和理论依据所谓“政企统合、人员交叉、双向发展”是指，由政府和企业各派出一部分人员交叉任职、组建项目团队，这个团队既承担政府职责也承担企业任务，设定共赢目标和激励机制，建立团队人员政企自由流通机制，打破企业和公务员的身份壁垒，畅通团队人员未来在政企的发展渠道。与其他市场化的项目不同，产城项目不能单一从经济效益来衡量评价，需要政企双方在合作中兼顾对方的利益，统筹政治、经济、社会责任。这是由产城项目的实际特点和客观规律决定的。因此，政企之间的深度合作是必要的。“政企统合”并非过去的“政企合一”，其本质是基于合作所形成的政企深度耦合的特殊关系。一方面，从主体上遵循市场化的原则，发挥企业在专业性、市场化上的优势；另一方面，从组织人事上打造一个团队，通过交叉任职、双向发展，形成“落实到人”“政企双渠道发展”的激励机制，以此共同实现双方的目标和利益诉求。该模式并非是开历史的倒车，相反是实事求是，根据产城项目的客观规律和具体特点，而提出的科学和切实可行的模式。（二）新模式的合作主体政企合作中企业的性质十分关键。常见的合作主体包括国企、民企和外企等，我们认为，以央企为代表的国企在合作中具有突出优势。首先，国企在政治、经济和社会利益的兼顾及平衡方面更容易和政府的利益诉求一致；其次，国企考虑问题更为长远，能最大限度规避因利益分歧、风险挑战所带来的短视行为;再次，国企在资金实力、信誉保障、产业资源、专业水平、社会效益等方面相对更有优势。而在国企中，央企的综合实力更为雄厚，承担政治、经济和社会责任的要求更高，宜优先选择其作为合作对象。党的十八大以来，“党的领导”在国有企业中全面加强。坚持党管干部原则，不仅是“党的领导”在干部人事工作中的重要体现，也是推动“政企统合、人员交叉、双向发展”的重要保障。在党管干部原则下推动人员交流，既具备政策依据，也具有现实意义。习近平总书记指出，国有企业领导人员是党在经济领域的执政骨干,是治国理政复合型人才的重要来源。近年来，政府和国企的干部交流日益频繁,并且趋于常态化。实践表明，这种交流极大地丰富了政企双方的管理理念，提升了管理水平，促进了合作，培养了具有政企双视角的复合型人才。政府和国企以产城项目合作为载体，可为干部交流提供更为理想的实践平台，进一步促进干部交流的广度和深度，同时有利于政企双方互促共融。（三）新模式的重要意义产城项目中地方政府以国企为合作主体，应用“政企统合、人员交叉、双向发展”的新模式落地和推进项目，在实现政企共赢、挖掘培养人才、促进区域平衡发展等三个方面有重要意义。首先，可以解决利益不一致问题，实现政企共赢。通过“政企统合”赋予项目团队政府与企业的双重责任，兼具双方的目标任务，发挥两个主体作用，本质上是“一个团队、两块牌子”。实现了管理与运营的协同，压缩了管理层级，使项目决策、管理、运行扁平化，规避了“政出多门”的弊端。另外，赋予项目团队同一套考核指标，使团队成员在考核上具有一致性，进一步实现了团队人员利益与政企双方利益的捆绑，从而实现政企的“一荣俱荣，一损俱损”。其次，通过“人员交叉”可丰富人才发展的渠道，为政企挖掘和培养出更多的复合型人才。团队成员经过了实实在在的政企复合历练、积累了行政管理和企业管理的经验，为双向流动提供基础。同时，通过搭建双向发展的通道，提供多元化的舞台，拓宽人才使用的视野，通过项目实践发现、培养和检验出更多更适应于不同政企岗位的人才,也进一步激发了团队人员干事创业的热情。最后，新模式通过破解政企利益不一致的难题，解决了企业的后顾之忧，增强了企业的投资信心，尤其对吸引央国企投身欠发达地