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关于城市更新的实践探索、潜在挑战与实现路径的探索2024年X月，党的二十届三中全会强调，建立可持续的城市更新模式和政策法规。城市作为一个有机的生命体，需要不断更新来增强城市品质活力，进而实现高质量发展。作为城市发展的重要主题，城市更新指通过维护、整建、完善公共资源等合理的新陈代谢方式，优化空间结构和功能布局,从而使其更好地满足人们的期望需求，适配经济社会发展实际。党的十八大以来，我国对于城市更新的认识与推动不断深入，从棚户区改造到老旧小区改造，再到明确提出实施城市更新行动。2024年，各地积极构建城市体检和城市更新一体化推进机制，共实施城市更新投资约xx万亿元，涉及X万余项目。2024年XX月，全国住房城乡建设工作会议强调，要坚持“先体检、后更新，无体检、不更新”。当前，持续实施城市更新行动，不仅是我国城镇化“下半场”的必由之路，还是扩大内需、提升发展能级的重要抓手，更是践行人民城市理论的必然选择。一'相关研究文献评述城市更新的起源可追溯至20世纪50年代，西方国家实施以''UrbanRenewal”为核心理念的举措，通过结构性改造实现城市的再生与功能重塑。早期城市更新的核心目标，聚焦于提升居民居住环境品质。此后，随着对城市更新认识逐渐扩展，其目标更具全局性、系统性、长远性和持续性。XX和XX(20xx)提出，城市更新用一种综合、整合性的观念和行为来解决各种城市问题，对在经济、社会、物质环境等方面处于变化中的城市地区作出长远且持续的改善和提高。城市更新已经成为全球不少城市为应对衰退并保持可持续发展的重要方略。国外学者对此展开研究，涉及领域较广泛并且跨学科，涵盖了发展历程、运行模式、方法策略以及效果评价(Sil-via,2009)等。作为专业术语的城市更新，直至19xx年才在国内政府文件中有所提及。近年来，除政府层面高度重视实施城市更新工作外，国内学术界有不少研究者基于城市规划、人文地理、公共管理等学科领域展开研究。XX和XX(20xx)对城市更新与城市发展及城市空间治理有机融合问题进行研究。XX等(2025)提出，发挥城市体检的支撑作用，建立政府、市场、社会三方合力的城市更新驱动新模式。陈水生和王培红(2024)提出，以统筹式城市更新模式促进城市更新的可持续发展与有效治理。XX等(2024)构建“权力一资本一社会”三位一体集体行动框架，剖析空间治理逻辑下城市更新机制。对于构建可持续的城市更新模式而言，多元主体参与是重要途径。xx和XX(20xx)指出，应通过完善鼓励和支持多元参与的法律法规、多渠道协商沟通平台等措施，推动高水平城市更新。XX等(2024)提出“主体政策空间”联动解析模型，使城市更新实施的路径可描述、经验可比较、瓶颈可识别。同时，国内一些学者基于实践开展定量研究。xx和XX(20xx)以深圳为例，定量考察城市更新的外部性及其影响机制，研究发现，城市更新项目的正向溢出效应与其规模大小呈现显著正相关，进一步分析发现，改造过程中形成的“便利设施”是重要机制。XX和XX(2024)通过对20xx至20xx年我国十大城市群面板数据的分析指出，外围城市利用城市更新来吸引投资和提升就业机会，从而增强其生产制造的能力，以此缩小与核心城市在经济发展水平上的差距。xx等(20xx)基于xx市xx区经济社会转型升级与发展的探索，探讨城市更新视域下聚焦创新投入、产业结构、营商环境、数字经济、民生保障等维度，制定大城市核心区高质量发展路径。XX等(2024)采用LDA模型对20xx-2OXX年京津冀、长三角和珠三角三大城镇群内XX个城市发布的XXX份城市更新政策文本进行量化分析，探讨地方响应国家城市更新行动的区域差异，发现其差异主要受经济发展水平、用地结构及制度环境等因素影响。从整体上看，我国实施城市更新行动，是站在全面建设社会主义现代化国家的战略高度，无论对转变城市发展方式、实现城市高质量发展，还是让人民宜居安居，都有着重要价值。以往研究多聚焦城市更新单一视角，系统分析我国城市更新实践探索成效、面临挑战并提出发展策略的研究较少。基于此，本文在整理当前我国城市更新发展文献基础上，分析实施城市更新行动面临的挑战，并提出未来实施城市更新行动的着力点，以期丰富相关研究。二'我国城市更新的实践探索成效（一）中央和地方政府高度重视城市更新工作，出台一系列措施从中央层面看,20XX年X月，第十四个五年规划和2035年远景目标纲要提出“实施城市更新行动”，城市更新上升至国家战略层面。党的二十大报告强调，实施城市更新行动,加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市；党的二十届三中全会明确要求“建立可持续的城市更新模式和政策法规”。2024年XX月，中央经济工作会议将“大力实施城市更新”列为2025年重点任务。2025年X月，国务院常务会议提出“：城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手”。同月，全国城市更新工作部署视频会议强调，进一步认识城市更新对于城市发展模式转型、助力经济高质量发展、满足人民群众需要的重大意义。从地方层面看，全国已发布超过XXX项政策文件，涵盖指导意见、条例及地方性法规（如XX、XX等地），明确了更新目标、实施路径及保障措施。2024年，全国有超过XXX个城市组建了城市更新工作领导小组，XX多个城市设立“城市更新局”，常态化推进城市更新工作专职管理；XX个省建立省级督导机制，X个省将其纳入政府绩效考核，形成多层级管理体系。例如，深圳、XX等地通过整合原有部门职能，成立专门机构统筹更新工作。（二）城市更新正成为我国拉动投资、扩大内需的重要手段扩大国内需求是做好2025年经济工作的重点任务。而推动系统性、综合性的城市更新行动，将在新一轮经济稳增长上发挥更大作用，有望从多方面拉动内需。一方面，产生投资拉动效应。城市更新项目涉及面较多，从修复城市生态系统、健全城市功能，到保护和传承城市历史文化，包括完善城市基础设施建设、改造城镇老旧小区、城中村等。这些项目蕴含巨大投资潜力，成为城市经济新增长点。另一方面，重塑消费场景。城市更新能够发挥多方面作用，不仅推动了基础设施的完善，带动家具家电等家居产品销售，还催生了全新的消费场景，特别是在文化、商业与旅游场景相融合的环境中，这一转变激发了餐饮娱乐、旅游消费以及文化体验的活力，激活消费潜力。（三）城市更新可改善现有城市空间布局不足，更好地服务于人民城市更新一头连着民生福祉，另一头连着经济发展。习近平总书记指出：“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民”。城市更新不仅仅是对建筑物的翻新、基础设施的升级或环境的优化，更应以满足人民需求为核心，旨在提升居民的生活质量。关键在于确保民生得到切实改善，使人民在城市更新过程中获得更强的获得感和幸福感。城市更新要从只关注“物”层面，延展到重视“人”维度。目前，我国很多老旧小区和区域有更新的迫切需求，亟待解决现存居住环境不佳、基础设施落后、空间利用效率低等问题。2024年，我国城镇老旧小区改造新开工项目xx万个；2025年，还将规划实施一批更新改造项目。实施城市更新行动有效缓解了城镇化进程中城市功能配置失衡以及地下管网设施不完善等问题。此外，我国在实施城市更新行动中，始终坚持“先体检、后更新，无体检、不更新”。只有通过体检，深入识别影响城市竞争力、承载力以及发展韧性的薄弱环节，才能准确聚焦更新改造的关键问题，解决人民群众身边的急难愁盼问题。三'当前我国城市更新面临的潜在挑战（一）市场力量参与城市更新不够城市更新是一项复杂的系统工程。在我国经济快速增长与城镇化进程加速阶段，依托于土地财政，多数城市更新项目有资金保障并取得显著成效。然而，近年来，随着各级地方政府财政压力日益凸显，城市更新项目的融资模式正经历结构性转变。为应对财政约束带来的挑战，各地积极探索多元化融资渠道，重点通过公私合作机制引导社会资本参与，构建政府与社会资本协同运作的新型投融资体系。城市更新项目因其高资本密集属性、多元利益相关方协同需求、长周期开发特征及收益预期不明朗等内在特性，普遍面临融资约束与投资回报平衡的双重挑战。这种风险收益不匹配的结构性矛盾，导致社会资本参与度低于预期水平。民营企业对城市更新高度关注，广泛参与各类城市更新业务，但相比国有企业，其在实际投入时则显得更为谨慎。同时，其更倾向于将资金投向一线城市中盈利能力较强的活力街区打造等项目。（二）城市更新多元主体间协同性不足作为系统性治理工程，城市更新本质上需要构建多方协同的集体行动协调机制，通过多维利益整合框架实现公共价值生成系统的动态演进。其治理结构涵盖政府部门、市场主体、社群组织及产权人等多元主体，各参与方凭借其差异化的资源禀赋、职能定位和专业化能力，在城市更新中缺一不可。在城市更新实践中，一方面，由于多元主体的角色定位、权责划分不清晰，难以发挥不同参与方优势。如一些地区由于公民参与城市更新的途径较少，且缺乏有效的信息和平台支持，导致公众利益难以得到有效保障。另一方面，多元主体之间的协同意识不足、协同机制不完善。应调动多元主体的积极性，鼓励专家与社会公众参与，推动政府各部门间统筹协作，形成多元主体联动机制。（三）城市更新制度体系有待完善城市更新的可持续发展动能需植根于具有系统性、协同性和动态适应性的三维制度供给体系。在法治中国战略框架下，亟需构建国家层面的城市更新相关法律法规架构。当前,我国在该领域面临三重制度性困境：其一，法律体系的碎片化与顶层设计的滞后性问题突出。城市更新的规划编制、项目实施、成效评估和监督管理等关键环节缺乏统一的法律依据。在国家层面，尚未形成专门性法律或行政法规；地方立法探索仅在深圳、上海等先行城市取得突破性进展。其二,制度衔接的复合性难题制约可持续发展。现有城市更新制度与历史文化名城保护、老城风貌管控、非物质文化遗产传承等专项政策尚未形成有机衔接。其三，政策系统的协同性不足导致执行效能弱化。在具体操作层面仍缺乏常态化的跨部门协调机制，政策间的统筹性、协调性和贯通性亟待加强。四'未来我国实施城市更新行动的着力点（一）树立以人民为中心的城市更新理念人民城市人民建，人民城市为人民。城市更新应以人民的获得感、幸福感、安全感为中心，同步发展城市、社会以及个人。我国在实施城市更新行动中，要以人民为中心，注重共建共治共享。首先，要发挥人民群众在推进城市更新过程中的主体作用。充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，提升人民参与城市治理的获得感、归属感和认同感。尊重人民群众的首创精神，主动吸纳人民群众的意见建议,在寻求“最大公约数”的基础上，确保城市居民有序参与城市治理。其次，城市更新核心目标在于满足人民对美好生活的需要。这就要求城市更新不能只要“面子”，更要“里子”，要关注到“人”这个主体。此外，城市更新通过“硬装”提升改善城市形象，还要“软装”提升市民生活品质，传承城市文脉、留住乡愁记忆，凸显城市的文化气质、公共服务供给和智慧化治理水平。最后，城市更新过程要坚持空间正义。城市更新对于城市空间的再造与治理优化而言是重要手段。在城市更新实践中，除了统筹空间资源规划（包括城市核心区、乡村地区以及城乡结合部），还要考虑不同类型人群的生存发展需求，避免空间隔离和排斥，维护人民的空间权益和城市权利。（二）建立可持续的城市更新模式城市更新可持续模式应与广泛的社会参与基础相关。创造多元主体共享存量资产盘活红利的环境与机制，建立起“效率一公平一正义”相统一的收益分配机制。未来，建立可持续的城市更新模式应当关注以下三个方面内容：1 .政策通畅且透明。由于城市更新项目既涉及复杂的投资过程又具有长期周期，因此确保政策环境的稳定性与公开透明性对于其持续推进至关重要。在这样的政策氛围下,投资者信心得以增强，进而吸引更多社会资本的积极参与。2 .财务互利。城市更新项目通常需要大量资金投入,且回报周期较长。因此，制定科学合理的财务规划和