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新能源线路工程“以补代征”用地模式合规要点解析近年来，随着新能源项目建设规模的不断扩大，电网公司面临了较大的配套送出工程投资建设压力。在此背景下，为了确保新能源项目尽快投产、并网发电，新能源项目的建设单位往往会选择自建送出工程。新能源项目超设单位的自建送出工程、场内集电线路工程与电网企业出资建设的电网工程在法律性质上存在一定的差异，是否可以免于办理征占用地手续，各地的政策却是有所不同。为此，阳光所律师基于过往项目经验及对各地线路工程关于“以补代征”政策的梳理，以期为新能源项目的参与者提供分析思路。一、“以补代征”的规定是否可以涵挂所有线路工程？在新能源项目中，我们通常理解的线路工程，包括场内集电线路工程及送出工程。首先，关于集电线路工程用地问题。根据关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知光伏发电站工程项目用地控制指标等文件规定，集电线路工程采取直埋方式的，未改变地表形态，可不作为建设用地管理，实行用地备案即可。如果集电线路工程采取架空方式，相关的塔杆用地需要按照建设用地管理，办理相关占地手续。其次，关于送出工程用地问题。送出工程用地大都采取架空方式，塔杆占地需按照建设用地管理。此外，送出工程通常应当由电网企业投资建设，但实践中由于新能源项目的送出工程较为分散、投资大、周期长，电网企业往往积极性不高，影响新能源项目投产并网，故新能源项目建设单位不得不自行投费建设，特别是关于做好新能源配套送出工程投资建设有关事项的通知（以下简称“445号文”）发布后，打破了电网企业垄断建设送出线路的格局，新能源项目建设单位越来越多地自行投资建设送出工程。最后，不同性质的线路工程用地政策差异按照常规思路，我们划分两类线路工程是以产权分界点作为依据。然而由于445号文的出台，产权分界点不再固定为发电企业的升压站处。实务中，发电企业与电网企业一般在双方签署的购售电合同中约定产权分界点，该分界点通常会由于具体项目建设情况、政策导向、双方协商等因素决定，而并非固定不变的。这是否意味着，两类线路工程的划分也会由于产权分界点的不同产生变化，从而影响“以补代征”规定的适用？对此，我们认为，从送出工程承建的制度发展进程来看，存在着由电网企业建设管理到发电企业投资参与建设的过程，其本质上是为了促进新能源项目和配电网的发展，并没有改变送出工程属于电网建设的内涵。445号文也明确了电网企业需要在适当时机依法依规地对发电企业建设的送出工程进行回购且送出工程的调度运行模式保持不变，这意味着，电网企业对于送出线路还是“重资产、强管理”的态势。从制度发展的内涵以及相关规定来看，我们并不能将实务中的产权分界点作为绝对化的划分标准，以发电企业升压站处作为划分集电线路工程与送出工程的标准存在合理性。那么果用架空模式建设的集电线路与送出工程两者是否都可以适用“以补代征”的有关法律政策规定呢？从“以补代征”的规定本身出发。各省份出台相关地方性法规,针对架空模式建设的线路工程可不实行报批征地，不按照一般建设用地管理，而是采用补偿的方式。笔者整理了部分省份的关于“以补代征”的相关规定（详见文末附表）。初看以上的规定，我们可以理解为所有类型的架空模式建设的线路工程在有相关规定的省份都可以采用“以补代征”的模式建设，但如果细究相关法规，即可发现各省的规定还是存在适用范围的不同。笔者通过整理，总体可以将“电力架空线路”相关规定划分为三大类：电力设施类、综合建设类、电网建设类，前两类的规定从适用范围来看，大都使用了“电力规划建设”“电力设施”等表述，例如广东省电力建设若干规定湖北省电力设施建设与保护条例等，即包含了集电线路工程和送出工程，可以认定都给予了“以补代征”的政策“绿灯”；而后者从适用范困来看，大都使用了“电网规划和建设”“电网企业”等表述，例如甘京省电网英设与保护条例广西壮族自治区电网建设促进办法，其更多偏向于电网侧的输电线路，即仅针对送出工程，而对于集电线路工程并没有给予政策“绿灯”，能否采用“以补代征”用地方式仍然存疑。二、符合“以补代征”用地政策的线路工程是否可以占用基本农田？由于445号文对于送出工程建设的放开，越来越多建设单位参与到送出工程建设中，投资人往往会出现疑问，既然“以补代征”的相关规定仅需要建设单位给予补偿既可用地，是否也对于相关限制性用地也给予了放宽？笔者近期接到的若干客户咨询，亦有同样的疑问，即持有一种观点认为“'以补代征属于各省份对于电力线性工程的特殊处理，其无须进行征地即可以不将其视为建设工程项目，故电力线性工程占用基本农田应亦无大碍，且实践中，有项目即这么操作”。即架空模式建设的送出工程在相关规定中均被绐予了政策“绿灯”，那是否意味着“以补代征”的规定就可以使得送出工程不需要履行其他的用地条件呢？根据土地管理法基本农田保护条例自然资源部、农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知等法律法规的相关规定,国家对于基本农田的保护仍保持着非常严格的态度。如送出线路塔基确需占用基本农田，需要满足“纳入国家级规划”的条件。但对于前述地方性法规及规章是否对于送出线路塔基采取“以补代征”形式占用基本农田做了特殊放宽规定？笔者认为，前述关于基本农田保护的有关规定属于法律及行政法规层面的规定，其效力必然高于地方性法规及规章关于送出线路塔基占地的规定。换而言之，送出线路塔并占地枭取“以补代征”的形式也需要满足占用基本农田的条件，即项目被“纳入国家级规划”。此外，我们检索了相关的行政处罚案例，电力项目因线路工程建设占用基本农田而被行政处罚的项目并不鲜见。因此，即使“以补代征”的规定给予架空模式建设的送出工程政策“绿灯”，但并不意味着超越了上位法的规定做了特殊放宽，在建设过程中，还是需要避让相关禁止性建设区域并取得相关合规用地意见。三、结论及建议集电线路与电网企业建设的送出工程、发电企业自建的送出工程，在用地政策上存在一定的差异，能否适用“以补代征”有关规定，需结合地方性法律政策进行判断，建设单位在办理工程有关前期用地手续时应当予以高度关注，进行充分的调查研究。尽管大部分省市均针对电力架空线路工程占地出台了'以补代征”规定，豁免办理农用地转建设用地等审批手续，但不代表电力架空线路工程可以占用基本农田、生态红线等禁止性用地范围，更不代表可以当然豁免办理用林用草、环评、水利、矿产压覆等审批手续，应当依据国家及地方有关规定依法合规开展项目建设工作。