公共政策理论基础研究的进展.docx

公共政策理论基础探讨的进展(作者:单位：邮编：)“对经济学家来讲，公共政策的探讨既是挑战，又会遭遇挫折。不仅公共政策的制定过程而且其结果均不符合人们的期望”(Danie1.W.Brom1.ey,1989)AdamS(1896)认为“国家干预的后果是既解放又束缚，既创建又毁灭二对政府适当行为或者说公共政策理论基础的探讨自亚当.斯密以来，围围着政府与市场的关系进行了多数的探讨。每当现实经济环境发生巨变之后，这一论题都被提出来重新探讨一番，缺憾的是，经济学家至今仍旧没有取得样的看法。目前对政府适当行为探讨的理论可以分为三种，即亲善市场论、国家推动发展论与市场增进论。市场亲善论是新古典经济学框架卜公共政策的基础，政府定位于对市场协调失灵的弥补，强调的是市场的基础地位。国家推动发展论则对市.场机制解决协调失灵的前圻甚为悲观，强调政府干预的普遍性，认为市场应当在很大程度上为政府所干侦和引导。上述两种理论将政府和市场看作替代品OAOki,Murdock,andkazaki(1998)则坚持市场增进论的观点，认为政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能，而不是将政府和市场仅仅视为相互排斥的替代物。这些理论都是基于特殊经济的阅历基础上得到的一般性结论，对于不同的体制有着特定的价值，是种针对不同经济制度的横截面探讨。假如纳入制度变迁的框架，三种理论则描述r政府在制度变迁中的角色变更：国家推动发展论适用于制度变迁的初期，政府首先构造出个旧场的基本框架：然后政府职能转变为呵护民间部门的协调发展：民间部门足够发达，亦即布场发育相当成熟之后，政府起先退居幕后，为市场失灵拾遗补缺。这是经济学家设定的种志向的路径。隐含的假设是制度变迁具有确定性和可预见性，本质上是新制度经济学努力回来主流经济学阵营的一种反映。但是制度变迁具有迂回性，政府身份缓释的假定至少在转轨经济中是不成立的。正如Ma1.1.heWS(1986)所言“制度变迁具有困难性和结果的不行预知性，这些主要特征导致它具有最终目标的随机性”。制度变迁具有周期性，它会经验制度佃滞制度创新一一制度均衡一一制度假滞的过程(程虹，2000),与此相对应的是政府财政压力的周期波动。这特征在中国二十多年的改革进程中体现的特殊明显。此为其一。其二，这些理论是对政府行为进行的规范分析，也就是说政府应当怎么做。经济学木质上是一门说明的学问，现实既为经济说明供应了试验的机会，也确定了经济说明相对的适应性。对公共政策理论基础的探讨假如纳入规范分析的范畤，就在肯定程度上违反J'经济说明的初衷，而脱离了现实的制度框架的探讨便会变得亮无根法。因此,对公共政策理论基础的探讨的一般思路是：在制度框架内对政府行为的经济说明。选择不同的制度框架，推演出不同的政策含义，既可以削减经济学者总是试图将各种特殊性推断提炼为普适性结论的企图引发的争辩，又可以避开经济学家欲指引整个世界而无人喝彩的嫌尬。由于制度变迁是公共政策的存在缘由(Danie1.W.Brom1.ey,1989),因此对周期性制度变迁中，特殊是转轨经济国家政府行为的探讨，就应当立足于对引起制度变迁最重要变量的探讨。穷则思变，财政确定改革的起因和路径。因此，将探讨锁定在财政压力周期变动的框架内，对政府行为目标的探讨是合适的。从财政的视角探讨政府的行为，可以洞悉公共政策的理论基础。但主流经济学中对此的探讨极少。只有少数的几个人对此有过论述。熊彼特(1954)认为，从国家财政入手的探讨方法，在用于探讨社会发展的转折点时，效果尤为显著。在社会的转折时期，现存的形式相维殒灭，转变为新的形式。社会的转折总是包含着原有的财政政策的危机。财政体制与现代国家制度有着密不行分的联系，财政不仅有助于国家的诞生，还有助于其发展。这不仅是因为支持国家正常运转的官僚体系就是随着税收体制的建立而建立起来的，而且更重要的是，国家借助财政可以日益扩大其管辖权，并把其意志渐渐渗透到市场经济活动中。因此，一旦f收成为事实，它就似乎一柄把手，社会力气可以握住它，从而变更社会结构。Hicks(1969)的探讨可以看作是对熊彼特观点的一种注解。他认为财政压力是市场经济在欧洲的形成，亦即民族国家兴起的最主要动因。其中的逻辑为：君主们须要大笔金钱去支付斗争贽用，国家努力克服财政压力，方面不断寻求向新财宝征税，这导致了现代税收制度的建立；另一方面，由于日常征税仍旧满意不r特别时期的军费开支，所以借债就成为特别迫切的任务。信用是借债的关键，结果，西欧国家寻求借款的努力，促进r资本市场和整个金融体系的成熟。张宇燕和何帆(1998)将二人的探讨称之为“能彼特一希克斯命题”，并在此基础上通过扩展，提出J'财政确定改革的起因和路径的论题。他们认为先“甩包袱”再“向新增财宝征税”是财政危机背景卜改革的正值次序。据此，对中国二十年的改革进行r富有新意的说明。本选题的探讨从中得到了很大的启发，惋惜的是，“这命题在严格意义上讲只是个初步的假说和猜想，但进一步的理论论证和阅历分析唯恐就只能留待以后的工作完成了”。本文的探讨并不只是对此的理论论证与阅历分析，因为张何二位在探讨中对政府行为目标的假定并不是本选题所认同的。在文献的梳理中，更让作者感到缺憾的是财政学家对此的忽视。马斯格雷夫(1969)的贡献在于对政府职能进行了划分。Wi1.davsky(1964)和Niskanen<1971)探讨了政治过程中国家预算的形成与管理，但他们的侧重点都放在了对官僚行为方式的考察上。Brennan和BUehanan(1980)强调课税的权力要在立宪层次上探讨，但他们始终站在选民的角度分析。公共选择学派的贡献在于重新定义J'政府与个人的关系，将通过财政视角对政府的探讨纳入了制度和契约的框架。布坎南对博格森、萨缪尔森、以与阿罗的社会福利函数隐含的个人偏好与社会偏好之间的排序的指责，有力地变更了公共政策探讨中将个人与政府类比的观点。他认为国家是种制度，个人通过这种制度而进行彼此有利的活动。这印证威克塞尔的将政府视为个相当于公民之间进行的交换过程的观点。将公共政策的探讨置于契约的框架之内的观点经布坎南与塔洛克的推动，在罗尔斯处得到了大力的发扬，由此引申出来的个有用的思路就是财政概念的重新定义。布坎南指出财政的本质是一种产权的安排。这一观点在新制度经济学那里得到了强化，但是新制度学派将政府，特殊是转轨政府的行为定格为加强产权的私有化，则是犯r教条主义的错误。特别幸运的是财政危机背景卜政府行为的探讨并没有因为经济学家的忽视而停滞不前。比如说0,Connor(1973)从一个马克思主义的立场剖析财政危机对国家义理性的影响的探讨就在政治学界引起了较大的反响°历史学家，或是经济学家在探讨历史的时候，则常常对财政问题表现出极大的关注。保罗肯尼迪1988)在谈到西欧民族国家的兴起时若审谈到由斗争引起的财政压力迫使国王们改弦易辙，图谋改革。Ti1.1.y(1975)等人对这个问题的分析更为全面和有劝服力。当然，历史学家对财政危机中政府行为的探讨更多的是一种从现象到现象的描述。真正运用经济学的范式进行探讨的应当是诺斯与托马斯(1973)和ManeUroIson(1982)。前者的观点集中体现在“诺斯悖论”上面。后者则针对财政危机中政府与利益集团博弈引致国家的兴衰向我们透视了政府的真实行为。在诺斯之后，Phi1.ipT.I1.offmanf1.1.Jean-1.aurentRosentha1.则提出了个斗争与税收的模型。通过对欧洲不同国家建立不同的产权制度的事实考查，验证了一个国家能否建立一项合理的产权制度，取决于该国的财政政策，而斗争是确定现行财政政策的个重要因素。诺斯和托马斯认为，政治组织(即国家)在推行制度变革时有两种目的，是建立套有利于自身统治的政治制度，从而保证政治组织的酬劳递增，即财政收入最大化：二是建立一套有效的产权制度，从而保证社会成员的收入最大化和经济组织的酬劳递增。然而国家的上述两个目标时常是相互冲突的，也就是说政治组织和经济组织的酬劳递增要求不一样。有时政府追求自身俄劳的结果是企业的大量破产和经济的严峻衰退，也就是说政治组织的酬劳递增以经济组织的酬劳递减为代价，这时制度变迁陷入锁定，而政府官僚机构成为经济不发展的垂要根源。只有当政治组织和经济组织的州劳递增要求是一样的时候才会出现制度变迁的路径依匏轨迹。他们最大的贡献还在于指明白政治组织和经济组织的酬劳递增需求一样的路径。它运用的也是一种规范政府行为的思路。首先政府必需制定合理的产权制度，保证公允竞争和巾场规则的实施，从而带来社会成员和经济组织的酬劳递增即收入最大化：其次，它必需把自己的酬劳递增建立在经济组织和社会成员酬劳递增的前提卜.，为此要求政府部门要把自己的行为纳入制度化的轨道。在这一基础匕社会成员的酬劳递增和经济组织的收入最大化可以使得政府部门通过增加税收来实现自身的酬劳递增，政治组织和经济组织之间的酬劳呈相互递增局面，于是制度变迁的路径依靠轨迹和经济发展的良性循环得以形成。在此基础上，他们又指明白政府行为不当的后果。即假如政府部门不把自己的行为纳入规范化、制度化的轨道，那么政府成员的寻租行为虽然使得他们自身的酬劳增加r，但却是以国家整体和经济组织的酬劳递减为代价的，假如政府不能制定合理的产权制度和其他系列有利于经济发展的制度，那么由于没有酬劳递增的刺激，制度变迁也会陷入逆境。在这些状况下，就必定会出现制度变迁的锁定逆境和经济不发展的恶性循环。诺斯的观点代表r一种普遍的观点，即产权至上论，特殊是私有产权至上的观点。同时，也坚持了一种制度建设是长期的观点。因为产权的确立和政府行为纳入制度化的轨道是一个博弈的过程。在财政危机的时候，这都是难以在短时期内做到的，在此处，短期的政谊操作与长期的制度建设产生J'冲突。正因为这样，才有人认为新制度经济学理论尚未得到经济政策方面的证明但是StefanVoigt和HeIIaEngerer(2002)认为由于与新制度经济学相关的实证探讨的快速进展，探讨者不仅能从新制度经济学的理论中推演出政策含义，而且有些政策含义并不完全符合于主流经济学，新制度经济学有望成为重新评价一些政策的理论依据。这里一个有用的启示在于可以通过种方法将制度学派强调的长期与主流经济学派强调的短期融合在一起。在财政危机时刻，政府出台的政策是解决燃眉之急的，假如只是考虑长期，则“我们都死了二者的分歧最主要集中在经济增长理论上，虽然自从20世纪90年头后半期以来，经济增长理论家起先将制度对经济增长的影响纳入到经济增长的框架中，但是这种新思路依旧由于缺乏标准指标和分析方法的公认框架而使二者难以融合。这样的冲突之所以产生，最重要的缘由在于两高校派都没有明确政府的行为目标，也就是说没有对集体行动的逻辑进行合乎现实的考察。主流经济学在探讨政策时，将政府看成个黑厘子，是个定位于订正市场成本为零的万能的慈爱的机构。它限制者赋税，津贴和多种资源，以实现一种帕累托域优的资源配置，是一种“天堂模型"(DenniSCMUeUerI989)。更有甚者，理性预期学派认为只有公众不能假期的政策才能有效的论断，只能让人得出要么政府是骗子，要么公众是傻子的结论，结果自然是被抛弃。制度学派汲取J'公共选择学派的观点，将政府看作一个追求自身利益最大化的理性人，将政府从天堂请到了地卜;强调政府的行为是寻求自身利益最大化。诺斯悖论的起因正在于此。这种假设在张宇燕和何帆的文章:中则假定为国家的目标函数是追求义理性的最大化，其贡献在于通过对财政预算就是国家追求义理性最大化的约束条件的假定而让政府真正回到了现实。缺憾的是它们并没有指出政府行为目标会随着政府财政压力的周期变动而变动。义理性最大化的观点与林毅夫（1989）的假定是相一样的。不同的是林毅夫认同了统治者和有限理性的常人样具有同样喜怒哀乐的一面，张宇燕仍旧将政府的面目包袱在面纱里而。让政府回到现实的目的并没有让我们真正看清政府的原来面目