国家治理转型、基层超载与基层干部“行为悖论”.docx

国家治理转型、基层超载与基层干部“行为悖论”U（摘要）近年来，一些地方部分基层干部日趋忙碌且避责行为日益常见，消极主义倾向明显，这已是不争的治理事实。既有研究的个体视角和抽象的结构视角，难以对十八大以来广大基层干部“行为积极而心态消极”这一行为悖论做出充分解释。引入“国家治理转型”视角，基于各地基层治理实践考察，研究发现:当前阶段，国家治理转型明显，集中体现在治理目标全面提高、治理事务密集下沉和治理过程高度规范上，与位于科层体制末梢、权责倒挂明显和干部分化严重的基层治理体系张力较大，基层超载问题突出。为了推动各项工作落实，“问责推动”日益成为常态化工作推动手段和机制。适度的工作推动，可较好调动广大基层干部积极性；滥用问责却极大挫伤基层干部主体性，影响工作落实，反而助长了基层干部消极行为再生产。基于此，亟待建立健全权责相当的基层治理事务清单制度、面向工作内容和工作形式的合理性识别机制以及面向基层干部的精准问责机制。（关键词）国家治理转型；基层超载；基层干部；消极行为；问责推动（中图分类号）D630（文献标识码）A（文章编号）2095-8048-(2024)03-0113-10一、问题提出近年来，从笔者在各地基层调研来看，基层工作发生了较大变化，主要集中体现在以下两点：一是工作内容由少变多，发展面向突出；二是工作过程逐步走向规范化，自主空间收缩明显。与此同时，各地基层干部行为也随之发生了较大转变。一是工作状态从清闲到忙碌，甚至是异常忙碌。基层干部自嘲从前多是“上午一杯茶，下午一杯酒，晚上一支锹”或“三桌麻将、两副扑克”，目前普遍是“周六保证不休息，周日休息不保证”。二是工作心态从敢于担当到安全优先。基层干部普遍反映，之前工作中遇到问题，在合法依规的前提下，基层干部往往愿意充分发挥个体能动性，敢于动真碰硬，灵活应急处突，但近年来发生了明显转变，即在做具体工作之前，基层干部普遍首先要考虑是否触碰底线和红线、是否会被问责、如何保证自身安全。基于此，笔者发现，近年来一些基层干部出现以下行为悖论：一方面，从行为表现上看，工作节奏高度紧张，日常状态非常忙碌，普遍比较积极；但另一方面，从行为动机上看，基层干部多认为工作内容缺乏内在价值感和意义感，心态普遍比较消极，且在具体工作中首要考虑如何规避风险和责任，以免动辄得咎。以上心态消极而行为不得不积极的矛盾状态，始终在撕扯着广大基层干部身心，严重影响基层干部干事创业主体性。针对这一状态，笔者称之为行为主义、工具主义意义上的积极行为，本质上是缺乏内在价值感和个体能动性支撑的消极行为。近年来，基层干部这一消极行为特征和趋势，大有愈演愈烈之势，这与党中央多次强调并反复提倡的充分调动广大干部干事创业的积极性严重不符。如何理解近年来基层干部这一行为积极而心态消极悖论？这正是本文要研究的主要问题。二、文献综述与研究视角(一)文献综述党的十八大以来，中国特色社会主义步入新时代，基层治理迎来强国家时代。如何充分激发广大基层干部干事创业和担当作为是一个迫切的重大现实问题。关于基层干部行为转变，既有研究已有丰富积累，主要从以下角度做出解释。一是个体视角。顾爱华、周环认为，懒政是对公务员为官不为的一种描述，认为干部消极是责任担当意识不足的具体体现。(1)张露露指出，当前我国处在战略机遇和风险挑战并存的叠加期，全体党员干部应该担当履责，主动防范化解风险，谨防避责行为的滋生。然而，一些基层党员干部却存在向内避责、向下避责、向同级避责、向上避责、向条件和环境避责等不同形式的避责行为。(2)张书维指出，年轻干部是党和国家事业发展的生力军，是实现基层治理现代化的主体力量。当前，少数基层年轻干部出现了“心态老化”问题，主要表现为底线心态下的少做意向和倦怠心态下的缓做意向。(3)不少学者对当前基层干部具体行为表现已达成高度共识一一消极心态和避责行为普遍。张丽、陈志广指出，关系导向型领导风格有助于促进基层干部的创新担当行为，进一步研究揭示，关系导向型领导风格通过培育积极氛围对基层干部创新担当行为产生影响。（4）以扶贫外包为例，杨宇等指出，基层官僚在目标冲突的结构背景及权责分立、发展要素缺乏的情境制约下，对产业扶贫结果产生了消极的预期，进而选择了外包模式来完成产业扶贫任务。（5）刘帮成、陈鼎祥以公共服务动机为中介变量，探索高承诺工作系统对公共服务导向的组织公民行为产生的心理机制，并指出可通过激发基层干部的公共服务动机来提升其干事创业积极性和主动担当作为意识。（6）吴少微等指出，提高效能预期能够显著抑制干部避责行为的发生，且相较于组织资源，个体资源对提高干部效能预期的作用更大，自我效能感在专业能力、技术治理与避责之间起着完全中介作用。（7）二是结构视角。在层级众多、规模庞大的超大国家治理体系中，如何使官员行为符合国家要求，进而加强对基层代理人的监督，是国家治理必须面对的难题。田先红认为，督查强化在提升基层治理合规化水平的同时，也还存在机械执行、制造景观和形式主义等个别避责行为。（8）在后续研究中，田先红、刘天文进一步指出，由于职责不断向基层下移、中心工作的扩大化、基层监督与问责的强化等原因，基层干部的避责行为呈蔓荚之势，“循证式治理”正是当前乡村干部的避责行为塑造出来的一种治理样态，“行动前寻找合法性依据”，“行动中坚持按章程办事”，“行动后积板制造证据”。（9）王锐、倪星指出，由于实践中问责政治属性的强化，以及问责的泛化、简单化造成的非对称性风险、不稳定预期、选择性适用等问题，致使部分基层干部倾向于以不充分的努力来执行其任务，将资源从高质量的行政活动转向没有生产性但风险较低的活动。(10)胡春艳、周付军也认为，动态问责压力情境和责任感知过程的不确定性，共同形塑基层干部多样的避责策略，表现为异质性的避责逻辑。(11)张力伟、张迪进一步揭示了当前基层干部“伪忙碌”状态，并指出基层干部“伪忙碌”的症结在于复杂环境加压下行政行动者实际角色边界泛化，进而导致行政风格“潜在异变”，使其间歇遗忘自身行政责任。(12)李敏、岳奎认为，当前影响基层干部担当作为的主要因素有一些地方选人用人导向不够鲜明、考核评价手段较为单一、容错纠错机制不够健全、持续激励效果不明显等。(13)任兵等指出，干部污名封基层干部形象带来直接威胁进而影响其工作态度和行政绩效。(14)王向阳认为，在国家治理转型的当前阶段，工作面向与工作方法本身与基层治理社会性特征和广大群众内生性需求不匹配，也是影响基层干部干事创业积极性的重要影响因素。(15)综观既有研究，个体视角下的相关研究将基层干部消极行为多归纳为个体因素，忽略了近年来基层干部行为转变这一显著变化背后所反映出来的国家治理转型这一结构性因素影响；结构视角下的相关研究认识到当前基层干部出现的明显消极行为及其背后的监督、考核、治理情境等制度性、结构性或情境性因素，但对国家治理转型背景下基层干部行为悖论缺乏充分探讨和必要反思。基于此，针对近年来一些基层干部出现的明显行为悖论,我们有必要引入新的研究视角，以对当前基层干部行为转变做出充分合理解释。(二)研究视角：“国家治理转型”视角干部行为是体制环境塑造的具体产物。国家治理现代化，包括国家治理体系和治理能力的现代化，是治理制度、组织结构、干部队伍、方式方法等各要素的有机统一。(16)本文提出的国家治理转型，是一个历时性比较分析视角(17),为方便分析，笔者将其简要划分为前后两个阶段：一是十八大之前的传统治理时期；二是十八大以来的新时代，即现代治理时期。需要特别说明的是，之所以选取十八大作为划分的时间节点，是因为从国家治理安排和一线治理实践双重角度看，十八大前后，基层治理出现明显变化。(18)具体来讲，从各地田野观察来看，对基层干部而言，近年来所面临的体制环境发生了重要转变。一是国家治理目标，从常规维持转向超常规发展，发展面向尤为突出；二是治理事务，从少变多，由稀疏转向密集，条线工作全面下沉，多中心工作特征鲜明，基层治理创新工作明显增多；三是治理过程，从有限规范逐步走向规范化，甚至要求高度规范。在治理事务密集下沉且要求全面规范化的体制环境下，如何确保各项治理任务得以符合规范地全面落地呢？指标分解、工作排名、督导督查、考核、问贲等一系列工作任务推动机制必不可少。更关键的是，近年来，并非少数或部分工作落实如此安排，而是几乎所有的工作安排均匹配了以上工作推动机制，导致各地基/骨干部普遍陷入治理事务密集、治理过程规范、工作压力弥散且容易招致问责的具体情境当中。基于此，有些基层干部认为“多干多错、少干少错、不干不错”，如此一来，便形塑了基层干部一系列消极避责而非积极担当的普遍行为，心态消极，但在“问责推动”等各类工作任务推动机制加持下，具体行为却又不得不积极回应上级工作部署，行为悖论明显(参见表1)。本文经验材料主要来自笔者近年来在各地基层的田野调查。调研期间，笔者主要采用半结构式访谈法和参与式观察法，向各地乡村两级一线干部、退休老干部深入请教近年来基层工作具体变化，从而获得了大量第一手素材。在对近年来国家治理转型做出梳理基础上，全面呈现当前基层治理超载状态，进而具体分析部分基层干部“行为积极而心态消极”这一行为悖论的结构性因素和影响机制。三、国家治理转型：从“常规维持”到“超常规发展”回顾改革开放以来基层治理四十余年的丰富实践，我们不难发现，基层治理相继经历了差异显著的前后两个阶段：传统治理时期(1984-2012)和现代治理时期(十八大以来)。当然，也有不少学者将改革开放以来的乡村治理划分为税费时期、后税费时期和十八大以来的新时代(19)o以上划分，大都是以国家资源流向和流量为依据，但如果拉长时间来看，我们必须承认以下治理事实：十八大之前，乡村治理实践中国家渗透有限，治理目标不高，治理能力有限，自上而下的治理事务下沉同样不多；而十八大以后，尤其是自脱贫攻坚工作开始，国家力量全面下沉，治理目标由低转高，发展面向突出，匹配治理资源海量下沉和治理规范化要求空前提高，基层治理事务全面增加。基于此，笔者以十八大作为划分时间节点，将基层治理简要划分为传统治理时期和现代治理时期。基层治理具体演变过程，和不同历史时期国家治理目标、国家治理能力密切相关，进而深刻影响基层治理事务、治理过程、治理资源流向等关键因素，并最终一一反映在各地基层干部具体工作场景当中。（一）传统治理时期：常规维持改革开放以来，党的十八大之前，在约三十年的基层治理实践中，国家治理能力总体有限，尚不具备将国家职能全面向基层延伸的基础能力，对基层治理的目标定位以常规维持为主，集中体现在“不出事”等底线治理逻辑上。反映在治理事务上，前期以计划生育、税费征收等阶段性中心工作为主，税费取消之后，计划生育工作也相对放松，后期以新农村建设等有限项目分配和落实工作为主。在传统治理时期，治理事务以常规的阶段性中心工作为主，条线工作下沉并不明显，对基层治理创新要求也不高,因此，这一时期，基层治理事务相对稀疏，基层干部相对清闲。在治理事务总量不多的情况下，国家对基层治理具体过程、干部方式方法等具体规定同样不多，因此治理过程相对灵活。（20）因此，传统治理时期，基层工作最突出的特征是灵活，但问题也恰恰来源于此。灵活，一方面带来基层工作的高效自主完成，但另一方面，也确实出现了村集体三资使用不规范、村干部侵犯村民利益等不规范、甚至违法犯罪问题。这构成了国家治理转型的重要现实背景。基于此，我们发现，传统治理时期，其关键词是常规维持，对基层治理的普遍要求是完成计生、税费征收等阶段性任务，同时保证各地基层社会广大群众基本生产生活秩序稳定。（二）现代治理时期：超常规发展得益于新中国成立后、尤其是改革开放以来我国综合国力的持续积累和全面提升，加之进入新时代，新一届党和国家领导人对国家治理现代化提出了更高要求。基于此，十八大以来，我国正式迈入基层治理的强国家时代（21）,超常规发展成为新时代国家治理鲜明特征。这反映在基层治理目标定位上，主要体现在以下两个方面。一