美国金融制裁的基石与应对.docx

经贸热点美国金融制裁的基石与应对范晓波«要：美国凭借其主导的国际金融体系、美元的国际货币地位和以美元为核的金融基础设施,形成了一期套决策机制*运作体系,但是其正当性值得怀疑.特别是美国实施次级制祓来打击与目标国进行合法正当贸易的第三方时，其法用美元支配地位馍轧、胁迫他国的行径既不合理,更谈不上具备国际合法性.因此，我国要解除金融制裁危机，应着眼于国际金融体系中权力的生成与替代范式,联合各国建构美国金融霸权的国内外制约机制，避免不受制约的不合理特权持续危害国际社会的正岸秩序.关该询：美国金超制)；美元霸权；美元支付清算系统；次级制裁；人民币国际化【中图分类号0971.222.8文献识别网A文辛茹号2096-6180<2021)06-0038-16一'美国金融制裁的运行机制金融制祓通常指国除组织或主权国家根据国际组织或自身法律条文的制裁决议.针对特定的个人、组织、实体或他国所采取的一系列金融惩罚性措施.二战后，美国凭借我主导的国际金融体系和美元在跨境业务中的核心地位，形成了一套涵蔽完整法律法规及专门的决策、执行与监恺机物等在内的金融制裁运作体系，并对伊朗、朝鲜,俄罗斯等多个国家和地区发起不同程度的金融规此外，美国纽约2001年“911”恐怖袭击事件的发生也给美国强化各类金眩制裁的动力和理由.Y#检介】经您;tt.住学怫k中国政法大学依际也学院软星.MS2011*Wtn*tM4tt*iftff%<A9n-T-IF与金腋风世防茄<JfiHHM9:17SFW»).(I)冏福芳：(天阳耐外金WM制IW4及Ig防m.fa(MAH/na9年第明.»ISS负.BMryECarter&RyJf1.M.Farha.OrnH<v/Cv0w11ofUs7wtcw(S0w11n11t.v11Wi11v<<,Ei(NnpicIran.44GaxjxtownJiu11k1.oIfiiernMMiIMw,3O5.90394(X)IJ).(3)美国金鸵3段修析,AUuK的案例分析.献或*炳,即:，UWrAUrKh,sm而2,E?»乂7777.32I年3月20H访问.的若全球经济金融更为深度的融合，金融制裁已成为美国实现我对外政第目的的惯用工具。作为一-种“高烈度”的经济制裁，金融制裁的目的在于限制被蒯我方的资金结算、流行，从而迫使被制裁方停止相关行动并最终接受制裁条件,（一）美国金融制裁的实施机制美国金融制裁体系运行机制按职能可划分为三类：决策部门、执行及监仰部门和实施渠遒。1 .决策部门；总统和国会总统是美国发起金融制裁的常规决策者，国会是特定情况下的决策者，两者之间就佥融制裁体系的主殍权偶有竞争并相互制约，总统依据国际紧急经济权力法和国家紧急状态法等法案赋予的行政权力,可以决定是否实施金购制裁，拥有相当大的自由裁麻权。总统在携F国家安全、外交政策和经济利益等基础上进行踪合评估,通过发布行政命令而发起金融制裁.是常规决策者.国会就有关议起开展研究并制定金融制裁相关法案，在参议院和众议院一致通过后，提交总统签署后生效.若总统否决提交的法案,但参议院和众议院羟过曳新审议仍确定琳要通过，可以无须经总统签署成为法律并生效执行，因此国会通过经济制裁立法对总统的自由裁第权形成一定约束。美国所有制裁法窠均须通过国会的审议，因而国会的立法权在美国金融制裁运作体系中具有不可估A的地位。2 .执行及整咨部门：OFAC等行政机惋美国金融制裁的执行和监督主要通过财政部的外国资产控制办公室（TheOfficeofForeignAssctsCiHitro1.OFAO及负责金融制裁政策制定和实施的国务院反金融威胁和制战部门<DivisionforCounterThreatFinanceandSanctions*TFS）进行,同时也需要美国国内其他的情报和行政部门相互协调与配合.外IS资产控制办公室根据国家安全和外交政策负货管理和执行曾对外国政府个人、团体和实体的美国羟济和贸易制裁方案,是金融到俄的核心执行部门.它通过拟定和诩整特别指定国民名单（SDN名单）,部门制栽识别名单（SSI名单）和其他制戕名单,对被制裁名单的主体实施资产冻结、禁止或限制金融交易等措施。OFAC通过调置和处罚违反制裁规定者来取行其监督职能，并可基于总统的授权以及相关法案，有权针对违反经济制战政策的实体和个人采取民事调5和执法措施，必要时也会联合联邦、各州甚至外国执法机关共同开展调杳等一系列工作。同时,美国国务院内设反金融成胁和制裁部门作为落实制裁效果的主管部门,它由如下两个部门扭成：其一，经济制裁I¾策与实能办公室（OfYiceofEconomicSanctionsPo1.icyandImp1.ementation.SPI>,其专门负责根据TFS相关职能制定根实施的、与对外政策相关的制裁。SP1.的工作职而几乎囊括了所有羟济制战方面，与美国财政部、商务部、国防部等行政机构具有密切的合作关系依据美国政府的择明，TFS与SP1.的设立旨在维持并实施制裁措施，“以外大程度地提高制裁对目标的影响.并最大程度减少对美国经济利益的损害”.CccwMnir5dnrk<AyvU<wmnfti.U.S.DeparunentMSuic.hp,wuwate.jovccoomkMiuc5-po1.i0au1.rrpmiMi,.其二,金融威胁反制办公室（OfficeofThreatFinanceGnmtermeaSUres.OTFC），整合和利刖国务院和美国政府内部的专业知识、权威和资源,以实现美国在这些领域的外交政策和安全目标.可见，美国金融制裁的执行与监杼.事实上是由多个部门联合推进的.3 .实施柒道：银行和支付清算机构银行和支付清算机构是金融刎裁实施的主要渠道,也是金融制裁得以实现的段体.其中，银行是国际资金流动的市要通道，同时也是OFAC的重点监管对象，负责具体实施OFAC所要求的资产冻结、禁止或限制被制裁者在美国银行体系内的金融活动等。支付清算机构通过切断被制裁者获取和使用美元的染道,有效提升J美国金融制裁的影响.一方面是通过美元清算系统.如美联储的清算系统Fcdwirc基金服务(FedWireFundsService).妞约清算所银行同业支忖系统(C1.earingHouseInter-bankPaymentSystem.CHIPS),自动清第中心ACH等，对被制裁者相关的交易进行筛查拦故，甚至冻结相关资产：另一方面是通过国际银行结算通道(主要是环球银行间金融电讯协会，SWIFT)拒绝为被制祓者提供国际结物服务，使得被制裁者无法在以美元为支付结算货币的金融体系内活动.C<-)美国金融制裁的特点区别于英国对华长期的军事、政治打压和近年屡见不鲜的贸易制裁.美国金融制战具有则然不同的制度特点。笫一，行政主导性很覆,美国财政部外国资产控制办公室管理者广泛的制裁计划，和其他行政部门一起,主要实施经济制裁，金融制裁,OFAC有许多制裁项目,包括针对政府的“国别”项目”和针对特定人群的“名隼”项目'。除此之外，在罚款、和解、许可等许多那项上，它都有自由裁M权，可以说OFAe主号推动希金融刑裁的实施，笫：,通过巨额罚款施压全球金融系统，违反金砂制裁的个人或公司不仅面临巨额罚款的风险.还可能面临与美国金触机构交易被禁止的风降.美国针对商业银行的一系列惩罚措施.已超越了普通商业惩罚行为,典型的事例如，2014年6Jj30日,美国司法部宣布法国巴黎银行(BNP>同意和美田司法部、联邦储饴委员会、外国资产控制办公室、纽约州金融服务局等美国监管机构就该行反洗钱及金融制裁严重违规何例达成和解.法国巴黎银行同意支付创纪录的96.3亿英元罚St仪自2009年到2021年，OFAC就已执行了数十亿美元的金融制裁民事罚金.美国过度利用了其在全球金融系统的特权地位来服务其自身利益，从而宜接或间接地揽杏了他国利益。ua.'i.金醐帔，臭Im*5!全避不M与杈力)中E经济出置社2015年版JfiW-67抹Wto.ExaruiiveOrderNo.13622.?Federa1.RcpMcr45H9?(2012).MAdJrEi”IbC"11nf11wnS(X1.Mi1.ia1.HVCMmef1.hChHHfuurcCiMni*11icMi1.ihvyConipMiig85FvkfjRCXnwf73叫2020).(X)*"emFAvr*M*rxvBrntrrnZU.S.I)rjutinun(f/hr11vmrr'Qff”5>wnAnrQAufmf3,HMPAn$A.USIkptfinuscoftheTr<mry(AOJune2014).hp1.w<nc.rc*Mxy.gv.,po1.icyi5M>e1.6runcMJio<rtvcntacic<201.406M.()Chi1.PftwQtcumjEnf>m*r2加FNWa6t内、US.Dq11irv1.)theTfeu¼y.bitjc41c.reaMMy.g<.,c1.ic)-u*uehAin1.i4sario<,civi)pc<u1.tsa*dcnfocccmninformation.(10)美IftMf叨限”析：从发展演堂到案制分析.&祝柒，网.IMEWer01f1.4ftM1.ntaCMMrin477n2021年320日伪第三,相比贸易制裁,金融制裁更具有执行上的便利性、方式上的灵活性、打击上的精准性以及易监管性等特点.美国彼得森国际经济研究所的报告认为,金融制裁比贸易措施更有效."第四，不时称性，如美国学者巴里埃肯格林所言，美元已经成了美国不受制约的“港张的特权”之一.S通过滥用国际金融秩序中的主导地位，美国成了唯一有能力单边发起或支持金融制裁的国家.13被制裁国只能承受严厉的制裁后果.而极难与之抗衡.第五.路径依敕性.英国对企业和个人设置的金融制裁滔的可谓"花样Iffi番”,但事实上真正具备实际效果和成饿力的，是基于妆威防中断国际金凝基础服务而提出的限制和胁迫.由于世界经济仍然普遍实行美元化,美国处于一个独特的地位，不仅通过商品和服务市场，而且通过佥融市场实施制裁，”可见,尽管美国依托上述集道何建了强势的制裁机制，的确能够对被制裁国的金融能力产生.极大威胁，但这也同时法乐了美国金融制裁在实现环节的路投依赖性和脆弱性.二、美国金融制裁的基石美国之所以能采用金融制裁手段，成为世界霸匕很大程度上得益于美元在国际货币体系中的主导作用，即美国金融制裁的有效运用很大程度上是以美元的优势和作用为基础的.美元在国际优币体系中创造的难以搓脱的集道依敕咐，使得美国在国际佥融秩序中取得了不合理的压倒性权力.这种独占的权力能好轻易地被用于扼制他国的资金融通架道,金融制战也正是权力运用的直接发现形式之一.可以说，关元新权与美国在国际金融基础设施建设中的主导地位，是美国健好恣意对他国实施单边金融制裁的菸石.(一)缺乏制约的美元霸权由于二战后美国处于领导重塑西方世界经济结构和货币秩序的特殊位置.1944年建立的布缶领森林体系便成为美国主导下的国际货币体系.布雷顿森林体系的实质是一个多边的、以美元为基酬的国际支付体系，在这个体系下，美国的中央银行完全以黄金持存储品，而其他各国的储谷通货主要是美元。同时,美元成为睢一雄续盯住黄金的货币(I盎司黄金兑换35美元)，而其他各国货币则与美元挂钩，这正式确立了美元在国际货币体系中的主导地位.16拥有主要货币发行权的国家其货币在国际市场上占比重、影响大，所以在国际