【《PPP项目财政风险及防范对策探析》12000字（论文）】.docx

PPP项目财政风险及防范对策研究一、PPP模式的基本理论分析I<-）相关梭念1（二）理论基础2（三）PPP模式融资的主要框架4（四）PPP模式的主要运作方式5二、我国PPP模式发展的历程及PPP项目的现状分析6（一）我国PPP模式发展的历程6（二）我国PPP项目的现状分析6三、PPP项目的财政风险识别及原因分析IO（一）基于案例分析PPP项目财政风险及来源10（二）PPP项目财政风险的原因分析13四、防范PPP项目财政风险的对策及建议14（一）合理安排PPP项目的财政支出责任14（二）完善相关法律法规，明确风险分担机制14（=）健全地方政府信用体系，提高政府守的意识14（四）扎实做好PPP项目前期工作15（五）完善PPP项目监管机制，提高项目质量15（六）加强PPP项目信息公开力度15主要参考文献16由上述定义,测量评价财政风险的大小可以从以下两点着手：第一点，政府可调用的公共资金和公共资源。公共资金是流动性质的，包括政府预计的各种收入来源。公共资源是现存的、固定性质的，如国有的房屋、建筑、土地、金融资产等。二是政府应承担的支出货任和义务。借助汉娜财政风险矩阵，负债包括直接负债和或有负债。顾名思义，不论在什么情况下，直接负债都会存在，是明确知道且能够衡量其多少的：或有负债则强调一种可能性，只有满足特定条件才会发生，因此无法预知其多少。3.PPP项目财政风险的基本内涵PPP项目隐含的前提是项目建设提供的公共产品与服务是公众所必需的，建成的公共产品与服务可以长期存在使用且不能被替换的，即该项目应具有持续性和不可替代性.然而，PPP项目既不是完全在市场条件下进行，也不是完全由政府主导审批建设的。市场自身存在缺陷和风险，社会资本由于自身利益最大化或损失最小化的目的有终止项目或退出市场的可能,使得社会资本逃避理论上应由政府和社会资本共同分担的PPP项目风险。政府方有贡任和义务保障公共服务的准确供给，所以在社会资本方从项目抽身后，因为PPP项目的公共属性，政府方既需要对社会资本没有尽到的责任进行“兜底”，还需要承担道义上的贪任。无论政府是否愿意，相关的支出贵任可能需要由政府来承担，从而使政府的财政风险加大。若社会资本方因没有办法从PPP项目中获得利益而退出，那原来应该由社会资本承担的投资运营资金就需要政府进行预算安排提供，使得政府在制定未来预算支出安打时产生了巨大的不确定性，政府很有可能要承担更多大量的“或有债务二此类“或有债务”既具有隐形性，又无法具体确定其数量。这种未来的支出责任是可能发生的，是推断预测而来的，能够控制该风险的可能性小，对财政的冲击力大。故，由这种未来支出贡任所引发的财政风险也具有隐性和无法定量的特点.综上，将PPP项目的财政风险界定为：政府与社会资本在合作中形成或可能形成的政府支出责任导致的财政不稳定，使我国经济、社会的稳定与发展受到损害的种可能性。（二）理论基础I.公共产品理论公共经济学理论将社会产品分为公共产品和私人产品。两者的区别在于：一是所有人都有使用公共产品的权利，这种权利不会因为其他人的使用而消失，而私人产品只能供拥有该产品所有权的人支配使用，即产品是否具有非排他性：二是公共产品的成本在生产出来时就固定J',不会因为使用人数增加而增加，而人们想要拥有私人产品，就必须增加成本以供人们所需，即产品是否具有非竞争性。准公共产品兼具公共产品与私人产品的部分特征，这种特点决定了：准公共产品不能完必然由个社会公共机构（政府）来化解和防范这种风险。（）PPP模式融资的主要椎架按照融资性演，PPP模式的融资方式分为股权触资和债权融资。1. PPP股权融资模式股权融资主要是采用基金形式，PPP基金分为政策性基金和产业基金.政策性基金是通过发改委申请的基金,国家发改委审批通过后，企业将和国开行与农发行进行对接。产业基金从本质上来说就是私暮股权投资，都是在非公开的方式下进行的。可根据发起人的不同，将PPP产业基金分为PPP引导基金与PPP产业基金。（1） PPP引导基金政府引导基金是政府出资，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或设立创业风投基金来鼓励创业企业持续健康发展的专项资金。这种资金投入的方式不以追求利刑为目的,而是为了发挥政府带头作用，吸引更多社会资本投资支持的。（2） PPP产业基金PPP产业基金的设立可由银行等大型金融机构作为发起人，也可由企业作为发起人。不同发起人主导的基金管理及使用方式不同。金融机构主导的产业基金采用与政府联合成立专项计划，再与负贡基建的公司共同成立基金的方式：企业主导的产业基金采用企业承担主要出资费任，再与产业投资人和政府共同出资成立股权投资基金的方式.2. PPP债权融资模式PPP债权淞资主要包括以下四种方式：（I）银团贷款银团贷款是多个银行等金酷机构联合对一个及以上借款人贷款，签署相同的贷款合同的贷款业务。银团贷款资金雄厚、管理运营能力强，常用于交通、石化、电信、电力等领域的项目贷款。（2）非金融企业融资非金融企业的法人在债券市场发行并约定还款期限与利息的有价证券进行融资，发行位用是银行间债券市场。（3）发改委监管的融资工具企业债券要求筹桀到的资金只能用提前约定过的用途，而且必须为固定资产类的投资，特别要注意的是，企业债券筹集来的资金不能在与企业生产运营管理活动无关的风投活动上刘尚希，论公共风险,财政研究，1999年第9期,的前提下，加上政府贴补或参股投资等办法运作,如BoT、BoO等。3.没有运行收费项目、依旅政府支付的政府付费项目，以政府购买方式，采用B00>委托运苜等市场化运作较为合适。二、我国PPP模式发展的历程及PPP项目的现状分析（一）我国PPP模式发展的历程从整体来看，我国PPp模式的产生与发展主要经历了三个阶段。1 .探索阶段（1985年-2013年）改革开放后,外商投资成为我国公共产品与服务的重要资金来源，绐PPP模式的运用提供了融资环境，1985年开工建设并于1988年建成使用的深圳沙角B电厂是我国最早以PPP模式筹集兴建的基础设施。随着PPP模式的推广，民间资本对公共基础设施的建设参与度也逐渐增加。我国内地苜例由民营资本参与的PPP项目是1995年投产建设的福建泉州刺桐大桥，该项目于1996年竣工通车。2002年，十六大进一步强调发挥市场机制的作用.在国家强有力的推动下，各地陆续引入了特许经营等方式，利用PPP模式进行基础设施的项目建设.2 .兴盛阶段（2014年-2016年）在2013年底召开全国财政工作会议，对PPP模式进行推介之后，各相关部门按照国务院的决策部署，为建立高痂量、高效率的PPP市场，出台了系列政策、制定了严格的标准以促进PPP模式的发展。随后，PPP模式就经多方采用,PPP项目在各地喷涌而出,项目数量以“J”型增长。3 .调整阶段（2017年.至今）众多蜂拥而出的PPP项目中不乏违法违规的现象出现,国家相继出台了一系列政策。2017年，财政部发布92号文，对PPP项目的入库标准进行了严格的规定。同时，在库项目经论证不适宜继续投资建设的项目按要求统一清理出库。在前所未有的管理力度下，PPP项目入库数斌的增长速度逐渐放悔，部分不合格的在库项H被及时清理出库，PPP项H库的在阵项Il数量和投资数额的规模都在持续降低。（二）我国PPP项目的现状分析据财政部PPP中心数据统计，2014年以来，截止至2021年2月，累计进入管理库项目数量10033个、项目投资金额15.5万亿元。累计开工建设项目数量4346个、项目投资金额6.7万亿元，开工率达60.4%。累计签约落地的项目数量7198个、项目投资金额11.7万亿元，落地率达71.3%。2021年4月，库中市政工程类的项目数城位居第一，项H数量为4090个,其次是交通运输类，项目数量为1374个：在库项目中，交通运输类投资金额最多,项目投资金额5.2万亿元，市政工程类投资金额排名第二，项目投资金额4.4万亿元，PPP项目管理库中根据PPP项目涉及的19个行业期域分类的具体项目数分布如图1所示，投资佥额分布如图2所示.科技，134,1.能源.139.1%_Jtfe.141.1%173.2%文化，199.2%J政笊箜Bl设施.212.2%医疗卫生,249.2%旅游.322.3%.水利4役.439.4%_/教育.4X5.5%Jttf.116.I%105.1%、巾政工程.4090.交通运给，1374,14%一农业.79.1%社会保田.35.0%城法综合开发.622.6%生志建设和环境优护.9S1.9%图12021年4月管理库项目数行业分布图（个）体A,104«,1%、科14.807,1%农业,746,OK1927.KM,701,0%½,615,%一社会保1号.122,0%保障性安皆工程,2945.2%旅游,4142,3%生态建设和环境保/护，10617,挑19492.13%图22021年4月管理库项目投资金粮行业分布图（亿元）按照PPP项目投资回报机制分类，2014年以来，管理库中采用可行性缺口补助的项目最多，采用使用者付费的项目最少，项目数和投资金额按【可报机制分布分别如图3、图4所示。图32021年2月末管理库PPP项目蛾按回报机制分布图（个）图42021年2月末管理库PPP项目投资金额按回报机制分布图（亿元）在合同期内.各年度财政承受能力指标值的红线为10%，预警线为7%。截止至2021年2月末，涉及PPP项目入库的行政区高达2737个，其中,PPP项目超过10%的区共有23个，PPP项目在7%以卜的区共有2060个，PPP项目处于7%和10%之间的区共有654个。从全国范围来看，PPP项目在我国发展状况良好，但由于我国中部、西部地区和东部地区经济发展水平的差异，中西东部地区对于PPP项目建设的需求也不尽相同。根据财政部PPP中心数据，统计全国在库的PPP项目数域和项口投资金额，结果发现，中部地区及西部地区PPP项目的在库数量和在库投资金额较多，东部地区较前两者比少，截止至2021年4月，PPP项目数量最多的前五省份及其项Fl具体数值分别是河南815个、山东756个、广东562个、四川560个、货州559个，最少的前五省份及其项目数量分别为西藏3个、上海7个、音海42个、宁里43个、田庆62个，各地管理库项目数及投资金额如表1所示。然而，东部地区PPP项目的落地率要高于中西部地区。统计结果发现,PPP项目各区域的发展与该地区的经济发展水平是有关联的。表1各地的喇目及投资金统计费地区项目数（个）占比：%投资金颤（亿元）占比：%河南«158.13%104206.74%山东756734%80845.23%广东5625.61%65854.26%四川5605.59%108167.00%贡州559538%122057.99%云南5175.16%135258.75%浙江5145.13%101306.56%安徽4824.81%52403.39%河北4444.43%68904.46%江西439438%38522.49%湖北4264.25%6994