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财政金融融合支持耕地保护的国际经验与借鉴摘要：社会主义市场经济条件下，中国式现代化建设进程中的耕地保护既需要耕地制度本身的改革创新，也离不开国家财政金融系统的支持。美国和日本等发达国家在现代化进程中形成了与耕地产权和保护制度持续创新相配合的比较有效的耕地保护财政金融融合支持体系。借鉴其经验，我国需在深化耕地产权和保护制度改革的基础上，构建相互协调、共同发力的财政金融融合支持耕地保护新格局，加快发展多层次专棠化农业金融服务体系，在全面推进乡村振兴中实现更高水平、更高质量的耕地保护。关键词：财政金融融合；耕地保护；国际经验一、引言粮食安全是战略问题。2020年中央农村工作会议指出，“耕地是粮食生产的命根子”“要像保护大熊猫那样保护耕地，严防死守18亿亩耕地红线”。党的二十大报告明确要求，在全面推进乡村振兴中“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线”。然而，自改革开放以来,我国工业化和城市化进程迅速推进，城市化率从1980年的19.40%飙升至2022年的65.22%,预计到21世纪中叶将达到81.63%（李善同等，2017）lo与此同时，我国耕地面积却持续下降，根据关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报关于第三次全国土地调查主要数据成果的公报，2009-2021年，我国耕地面积由20.30亿亩减少至19.17亿亩。早在21世纪初，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格里茨就指出，在全球范围内，除高科技领域外，中国的城市化是21世纪初期最为重大的事件之一（于春，2002）2o而在中国式现代化进程中，我国耕地保护面临来自工业化和城市化的挤占压力。从全球范围看，自20世纪60年代中后期开始，工业化和城市化浪潮导致大量优质耕地资源转用，对土地市场、生态环境甚至对全球粮食市场产生了冲击，引起各国政府对耕地产权、保护制度以及财政金融支持体系建设等问题的高度关注（Himiyama,1999；Duke等，2012）3,4。绝大多数农业经济学家一致认为，从一国长期社会福利角度出发，制定耕地保护政策并实施财政金融支持措施是非常必要的（Mine和SiIVrc,2007；Yang,2010）5,6o在这一背景下，发达国家逐步建立了相对完善的耕地产权和保护政策，配套建立了财政金融支持体系（Mcdonal,1997；1.ynch,2009；清水彻朗,2016）7-9o美国和日本在现代化进程中的经济社会快速发展阶段，伴随工业化和城市化水平提升对耕地的挤占，引致人地关系紧张以及粮食短缺和资源环境问题，与我国目前发展实际具有相似之处。尽管两国面临着不同的土地利用条件，但均采取了严格的耕地保护政策，并构建了相应的财政金融支持体系（DUnCan,2001；瞿振元和大多和严，2007）10,llo研究这两个国家的经验，可以为我国耕地产权和保护制度的调整完善以及构建具有中国特色的财政金融融合支持体系提供借鉴。二、美国的耕地保护和财政金融支持制度美国耕地资源丰富，但随着人口规模持续增加和城市化带来的大规模基础设施建设挤占，耕地面积呈现出持续下降趋势(Szlanfucht,1999)12o19671975年美国损失了大约2300万英亩耕地，下降规模超过了总面积的20%(Coughlin和Keene,1981)13o从各州损失土地所占比例看,9个州超过30%,4个州超过40%,2个州超过50%(UerUergenSnIeyer,1981)14o为协调工业化、城市化与耕地保护的关系，保持稳定健康的农产品长期生产能力，美国综合运用经济、法律和行政手段，在长期实践中逐步形成了相对完善的耕地产权与保护制度，并建立了与之配套的财政金融支持体系。(一)美国耕她产权制度美国是一个实行耕地私有制的国家。尽管其建国宪法并未明文规定土地私有制，但1791年权利法案在修订过程中确立了土地私有制度，将全国土地划分为公地和私地两种类型，规定在未得到充分补偿的条件下，公民私有财产不能因公益目的而被国家征收。这一修订不仅确认了土地私有制度，还明确规定了政府征用私有土地的目的和条件。从美国建国初期到20世纪30年代，美国通过公地拍卖和向垦荒者无偿赠送两种方式建立了以家庭农场经营为基本形式的耕地私有制度。各州政府通常会建立完善的土地产权登记制度，以证明土地的权属。目前美国土地利用状况显示，大约42%的土地为公地，分别归联邦、州和城市政府所有，而剩余的58%为私有土地，其中大部分是耕地（孙利，2021）15o与世界上大多数国家一样，美国的耕地所有者通常享有与耕地相关的经营开发、销售、租赁、抵押、继承、馈赠等权利，但国家保留了征用、征税和用途规控等限制性约束。在这一法律规定的权利框架内，美国建立和实施了各种耕地保护制度和财政金融支持措施。（二）美国耕地保护制度1916年，纽约州率先在全美范围内采用用途区划办法，对区域内耕地实施保护措施。随后，1926年，美国最高法院正式批准土地规控制度，而1935年水土保持和国内生产配给法则在法律层面上为耕地保护提供了支持。到20世纪40年代，全美大多数州已经实施了区划政策，在20世纪70年代初，一些州开始探讨将耕地保护与区划办法结合，发展出了新型政策工具，如耕地征用权区划等。1976年，美国首次提出基本农田概念，授权各级政府有权制定基本农田规划措施，划定行政区域内的基本农田保护区，要求耕地所有者必须保证规划区域内的基本农田用于农业生产。1981年农地保护法和2000年农业风险保护法进一步对基本农田转用行为作出了更为严格的限制。尽管农地区划是一项成本较低的政策工具，但受耕地所有权人发展意愿和政府规划等因素影响，面临短期调整压力，不一定是长期有效的政策（吴正红和叶剑平，2009）16o为提升耕地保护政策的长期效果，美国引入了土地发展权购买（PDR）和土地发展权转让（TDR）两种新型市场化工具（JohnSton和Duke,2007）17。PDR指的是政府非经营性组织从耕地所有者手中购买耕地的非农开发权利，购买后，耕地所有者只能将耕地用于农业生产。截至2006年，全美约有1200万亩土地通过实施PDR得到了保护，政府为此投入了大约15亿美元（丁成日，2008）18o当政府难以承受PDR保护的成本压力时，降低政府耕地保护支付压力的TDR政策开始实施。在实施程序上，TDR与PDR类似，但在受让主体方面，TDR允许营利性组织参与土地发展权流转，赋予购买主体在发送区获得土地发展权后在接受区建设更大密度建筑的权利。除上述政策外，美国还通过积极的政策对耕地征收和整理行为进行了规范。（三）美国耕她保护财政支持制度美国耕地保护财政支持政策主要体现在农产品价格补贴、耕地休耕计划补贴、税收减免和保险补贴方面（SUnIner,2000）19。一是农产品价格补贴。1933年农业调整法采用无追索权贷款方式为农产品制定了财政支持的最低价格保护政策，信贷公司在政府支持下向农业经营者提供为期10个月的短期贷款。贷款到期时，如果农产品销售收入高于贷款额，农业经营者可以出售农产品偿还贷款；如果低于贷款额，可以将农产品直接转让给信贷公司偿还贷款，财政补贴贷款损失。1996年农业改善与改革法为减轻政府财政压力，规定在农产品销售收入低于贷款时，农业经营者可以在市场上继续销售农产品获得收入，信贷公司则按销售收入与贷款之间的差额获得政府财政补贴。2002年新农业法继续实施了营销援助贷款和贷款差价补贴办法，实质上仍是无追索贷款政策的延续。此外，为遵守WTO规定，1996年农业改善与改革法还制定了直接补贴制度，对与政府签订生产灵活性合同的耕地所有者提供一定数量的固定补贴，该制度在2002年农业法中得以维持。二是耕地休耕计划补贴。美国耕地休耕计划在演化过程中逐步与耕地保护政策融合，成为美国耕地保护的重要政策措施（CIaaSSen等，2008）20。早在1956年，美国就提出了短期和长期耕地休耕计划。短期政策旨在控制农产品产量，而长期政策则着眼于耕地自然条件保护。1961年，政府规定农业经营者耕地休耕比例应达到所拥有耕地总面积的20%o对于休耕耕地，政府给予相当于正常年份收入50%比例的现金或实物补贴，并规定将超过规定比例休耕土地的补贴比例提高至60%o1965年改革办法根据政府计划将休耕土地分为无偿休耕和有偿休耕两种类型，执行无偿休耕政策的农业经营者有权享受无追索权贷款和税收优惠政策，政府不再进行休耕政策补贴，但政策规定数量的休耕土地仍可继续享受政府财政补贴。1985年，美国推出了土壤储备保护计划，向农业经营者提供土壤保护成本50%比例的财政补贴。三是税收减免。美国政府在耕地保中注重税收调控，对于将耕地和农业保持权捐赠给政府非营利性组织的耕地所有者，给予一定数量的税收减免，同时在税收激励措施中规定，对于维持耕地农业用途的耕地所有者实施个人所得税减免。2006年，美国国会批准了大幅提高联邦税收减免额度支持耕地保护的提案，体现了政府在耕地保护中加大税收调控手段作用的倾向。四是保险补贴。政府按照50%80%的比例对农业经营者的保费支出进行补贴，并实施农业灾害援助计划，对自然灾害等不可抗力引起的损失,给予相应的灾害补贴(GlaUber,2013)21。2020年，美国农业保险总保费收入为100.60亿美元，其中财政补贴63.10亿美元，补贴率高达62.77%(谭啸威和陈新建,2021)22o(四)美国耕地保护金融支持制度美国农业金融制度经过长期发展，已形成了包括政策金融、合作金融、商业金融和农业保险在内的复合金融支持系统(Jensen,2000)23o农业政策金融体系由农民家计局、农村电气化管理局、商品信贷公司和小企业管理局等子系统组成。其中，农民家计局的主要任务是协助无法获得其他金融机构支持的贫困和低收入农业经营者获取发展所需资金；农村电气化管理局为农业经营地区基础设施建设提供必要的贷款和担保服务；商品信贷公司主要为农业经营者提供农产品抵押、农产品生产设备购置的短期贷款服务；小企业管理局则为与农业生产相关的小企业提供贷款和担保等金融服务。合作金融方面，政府支持和出资设立的农业贷款专业银行和基层管理机构逐步演变为农业经营者所有、国家农业信用管理局管理的金融机构。该体系包括联邦中期信用银行、农业合作银行和土地银行3个核心组织。联邦中期信用银行是最核心的机构，1934年联邦信用社法将全国划分为12个信用区，每个信用区均设立联邦中期信用银行，负责向生产合作社成员发放17年期的中期贷款。农业合作银行系统由设立于华盛顿特区的中央合作银行和分设于12个信用区的合作银行组成。中央合作银行和分设合作银行之间不存在行政隶属关系，各自独立运作，主要业务是为各个信用区的专业合作社购买设备、生产资料以及补充营运资金提供贷款支持。分设于12个信用区的土地银行及所属合作社组成了美国联邦土地银行系统，该系统主要为农业经营者提供期限为514年的长期不动产抵押贷款服务。农业保险方面，自1938年联邦农作物保险法颁布实施以来，美国逐步形成了相对完整的农业保险系统。该系统包括联邦农产品保险公司、私营商业保险公司和保险经纪人等三个层次的机构。第一层次是联邦农产品保险公司，该公司在历史上曾直接经营农业保险业务，从1996年开始，在转型负责农业保险再保险业务的同时，开始履行行业管理职能。第二层次由具备农业保险业务资格的私营商业保险公司组成，其在开展农业保险业务时通常会得到政府的支持。第三层次则由保险经纪人和查勘核损人等机构和人员组成。2022年，作为美国政策性农业保险最大险种的农业收入保险实现保费收入150.97亿美元，保障金额1429.52亿美元，所涉及的耕地面积约2.1亿英亩。三、日本的耕地保护和财政金融支持制度人口密度大、土地资源有限一直是困扰日本经济社会发展的重要因素。自20世纪60年代以来，日本耕地面积一直