明代御史巡按制度发展阶段述论.docx

明代S喇龈!殿醐段西仑御史巡按制度是明廷监察地方的重要制度，“是中国古代巡回监察制度中一个极具典型意义的范例。它不但在明朝政治中占据重要的地位，产生了广泛的影响;而且，仅就制度本身来看，亦发展到臻为完备的境地”口O明代御史巡按制度是在对前代巡按制度继承的基础上，结合明代的实际加以发展的重要制度，服务于明代君主专制集权加强的需要，在明代政治舞台上曾扮演过重要角色，对我国传统政治文明的进一步完善发挥过积极作用。在明代，御史巡按制度经历了一个由确立、完善到式微的发展过程。一、明代御史巡按制度的确立明代御史巡按制度确立的时间是学界讨论很集中的问题，分歧颇多，其中最早点差巡按御史时间是很有代表性的问题。其中洪武二年(1369)或更早说、洪武十年(1377)说及洪武六年(1373)说是学界主流的观点。洪武二年说的主要依据是明实录的记载。洪武二年(1369),“监察御史谢恕巡按松江，以欺隐官租逮系一百九十余人至京师。”2卷43外交官从明代政治实践看，明廷遣员巡行地方有多种形式，“国家除因事遣使之外，每岁分遣御史出巡藩服，盖所以宣上德而询民瘦者，其职端在是也。”3卷36明代巡按御史定期巡行郡县与国家因事临时遣使出巡有较大区别，除有临时和定期的区别以外，临差的职责也比较单一，主要为处理某项具体事务，而巡按御史则负有“宣上德而询民瘦”的重大使命，其职责非常宽泛，涉及所巡辖区的行政、司法、军政、民政、经济、文化教育等各个方面。洪武二年谢恕巡按松江仅为逮系犯人至京师，而且后世也没有巡按松江监察御史之设，故实为临时差遣。众多的史料均把明代巡按御史初遣的时间指向洪武十年(1377)。如清代御批历代通鉴辑览说:“始遣御史巡按州县，巡按之设始此。”4另外，明人郑晓在吾学编、5施沛在南京都察院志中均记载了这件事，而且施沛将遣出日期具体为洪武十年(1377)七月二十九日，6明代陈建所撰皇明从信录记为洪武十年(1377)五月。7卷7明人涂山指出，洪武十年(1377)六月，“初敕监察御史巡按郡县”8卷3。因此，将明代巡按御史初遣时间定为洪武十年(1377)似乎证据充足。但据明太祖实录记载，洪武七年(1374)秋七月丁亥，“监察御史邢雄巡按山西，言大同诸处人民岁输粮草饷给边士，供亿劳苦。上恻然谓中书省臣曰军士戍边道路险远，民人供亿诚艰，宜少纾其劳。'乃命停岁纳马草，若乏用则给直市之。寻诏山西、陕西、北平诸卫，令军士依时芟取刍草以为储蓄，免致劳民”2卷91。从这条材料看，御史邢雄通过上书言事申达下情，有较强的针对性，所反映情况是经过了一定时间的考察，非泛泛而谈，符合后世巡按御史所履行的职责特征;同时，明代后世有巡按山西监察御史之设。据此可以判断，明廷遣御史巡按的时间应不晚于洪武七年(1374)七月，而始于洪武六年(1373)之说9有一定道理，但需要进一步考证，而洪武十年(1377)始遣御史巡按之说应该基本否定。一般把永乐元年(1403)遣御史分巡天下作为明代御史巡按制度定制的时间，也是该制度正式确立的时间。明代史书对这件事多有记载，新刻明政统宗:“永乐元年二月，命监察御史访民间利病”；8卷7宪章录：“永乐元年二月，命监察御史分诣各布政司巡视"；10国朝典汇：“永乐元年遣御史分诣，巡视民瘦”；11皇明大政记所记“永乐元年二月戊申，御史分诣各省巡视”12卷8.这与明太宗实录“永乐元年二月,命监察御史分诣各布政司巡视民瘦”2卷17的记载一致，所指为同一事件，以实录所记永乐元年(1403)二月是没有问题的。这件事被清人重新记载，明史称:“永乐元年，遣御史分巡天下，为定制。”13明会要称:“永乐元年二月，遣御史分巡天下。自是遂为定制。”14今人张治安也称，明代御史巡按定制于永乐元年”9；余兴安更明确地指出“明代的巡按御史制度在永乐初即已基本形成”1。但从相关记载看，明人并未提起过御史巡按定制于永乐元年，所谓定制只是后人的说法，并未见其有更多的事实依据。事实上，明代巡按御史确立的时间应该是初遣御史巡按的时间，洪武朝内即初步形成了一系列比较确定的制度。洪武十年(1377)七月，朱元璋在点差御史巡按时指出:“事有当言者须以实论列，勿事虚文。凡为治以安民为本，民安则国安,汝等当询民疾苦，廉察风俗，申明教化。处事之际须据法守正，务得民情。惟专志以立功，勿要名以取誉。朕深居九重之中，所赖以宣布条章申达民情者皆在汝等。汝其慎之!”2卷113这是明代最早明确提出的巡按御史行事规范，具有重要的意义。洪武十五年(1382)九月，“始铸监察御史印，文曰1绳愆斜缪，”2卷148,是对监察御史提出的职责要求，自然也包括对巡按御史的要求和行事规范;同时，为御史铸印本身就是制度建设的关键步骤。又据明实录所记，由于“各道印篆相类”，于是洪武二十三年(1390)八月单独铸巡按监察御史印。2卷203这次改铸使巡按御史印制定型，看作明代巡按御史制度的建设步骤是没有问题的。尽管洪武朝的制度构建与后世相比相当粗糙，但已经为巡按御史规定了基本职责，并铸有专门的巡按御史印章，使之明显区别于别差御史。二、明代御史巡按制度的完善明代御史巡按制度在洪武朝确立和初步发展后，中经建文朝中断，永乐元年(1403)恢复洪武旧制。永乐十年(1412)六月，朱棣在给户部的谕旨指出:“朕为天下主，所务安民而已。民者国之本，一民不得其所，朕之责也。故每岁遣人巡行群邑，凡岁之丰歉民之休戚欲周知也!”13卷129所谓“遣人巡行群邑”应主要指遣巡按御史，或至少包括巡按御史。如此，则御史巡按每年点差，一年一代之制当在永乐十年(1412)六月之时就应该已经存在，或者已经形成比较确定的制度。洪熙元年(1435)又定巡按以八月出巡。15这样，巡按御史每年八月出巡，一年一代的制度进一步完善。一年一代制度确立的最大好处在于“守令之官不可以不久矣，监临之任不可以久矣。久则情亲而弊生，望轻而法玩。”16理论上讲，这既能保证明廷对地方巡察的频率，又能防止巡按御史由于长驻地方形成利益固化的弊端，不失为一种积极的制度设计。正统十年(1439)四月，基于汇总洪武、永乐朝的监察文献，并总结此前的监察实践，明廷编纂发布了宪章事类，这是对洪武四年所编宪纲四十条12卷3及洪武十五年巡按事宜2卷150等的继承和发展。诚如英宗所言:“宪纲之书肇于洪武考洪武旧文而申明之，并以洪武永乐以来祖宗所定风宪事体著在简册者，悉载其中。”17卷10因此，这是明代第一部比较完整的且正式颁行的监察法典，有了相当比重的明确针对巡按御史的条文，涉及点差、出巡、相见礼仪及回道考察等内容。12卷18因此，宪章事类的颁行是明代御史巡按制度建设的关键步骤，对巡按御史的管理有了法理依据，是指导监察御史巡按工作不可或缺的纲领性文件，也标志着明代御史巡按制度建设由初步完善达到一个全新的高度。明代御史巡按制度的发展还表现为，在实践中逐渐形成了一套系统的管理和运行体制，包括御史出巡的程序、禁令和一些保障措施。出巡程序包括两个方面。首先，领取出巡勘合并进行备案，“凡按院出巡用精微批，先送刑科合押于直隶巡按监察御史杲准，此则用珠笔大直，于批后又书，还日缴，三大字，乃送中官用印。”18这与叶向高所言基本一致，“巡按官出差，必兵、刑二科移文内府，领精微批。”19卷14其次，要从尚宝司领印，事毕缴还，“凡监察御史出差，巡按等项俱赴本司（尚宝司）领印。如本道印领尽，奏过方许借领别道印，其南京御史从都察院差者，许在京对道御史代领，俱事毕缴还。"C20这些均属例行的行政手续，但是巡按御史出差的必经程序。御史巡按的制度设计还包括一系列禁止性的规定，涉及巡按御史监察行为的多个层面，目的是使其巡按活动纳入法制化管理的轨道。其一，是对巡按御史行为和出巡礼仪方面的规范。“凡监察御史巡按许带书吏一名。”18卷10这可限制巡按御史大张声势，给地方政府造成负担。与此相关的规定还有，“凡监察御史、按察司巡历去处，各衙门官吏不许出郭迎送"，183卷10巡按御史“初到按临之处，其都司、布政司、按察司及卫所、府、州、县官相见之后，各回衙门办事。每日不许伺候作揖及早晚听事。遇有事务许唤首领官吏抄案或佐二官一员前来发落，不许辄唤正官，或有合令正佐官计议事务，及正佐官自来禀白者不在此例”18卷10。如果出现违礼迎送者，施以重罚，“所在各衙门官吏出郭迎送者，杖九十，其容令迎送不举问者，罪亦如之”21卷46.其二，是回避性的规定。御史巡按不得到原籍或曾出仕地方，“凡分巡地面果系原籍并先曾历仕、寓居处所，并须回避"。“巡按之处不得令亲戚人等于各府、州、县等衙门嘱托公事及营充勾当”18卷10。如此则可减少或避免巡按御史实际工作中的社会干扰，对维护公平、正义大有裨益。其三，是对御史执行监察工作的职业操守要求。“凡都察院官及监察御史、按察司官吏人等不许于各衙门嘱托公事，违者比常人加三等，有赃者从重论。”18卷10"凡风宪官吏受财及于所按治去处求索借贷人财物，若买卖多取价利及受馈送之，类各加其余官吏罪二等。”22卷48"御史出巡不许推避回护，挟私枉人。”8卷15作为监察人员的巡按御史要以身作则，切身履行其监察使命，既不能利用手中权力谋取私利，更要在执法中维护司法公正，承担维护社会公平正义的责任。虽然巡按御史代天子“巡狩”，但在实际按治工作中也会遭遇各种阻力，对监察效果造成不小的影响。为此，明廷又制定了一系列保护性措施。如规定:“凡都察院并监察御史、按察司纲纪所系，其任非轻。行事之际，一应诸衙门官员人等，不许挟私沮坏，违者杖八十，若有干碍合问人数敢无故占怀不发者与犯人同罪J18卷10这是对地方工作人员的要求，不许他们使用任何手段与方式阻碍御史的按治工作，必须密切服从与配合巡按御史。“凡监察御史、按察司官巡历去处，若有官吏犯罪畏避追问，故将财物、妇女潜入公廨、设计装诬，沮坏风宪者，并许取问实封奏闻。犯人处重，财物没官，妇女发有司收问，其出巡官吏仍不得自生嫌疑，致妨巡历。”18卷10对这类诬陷或贿赂行为进行限制，有利于巡按御史监察工作的顺利开展，对加强监察效果、维护司法公平和社会正义均有积极意义。同时，这也是明代御史巡按制度构建的关键步骤，形成明代监察制度的重要内容。三、明代御史巡按制度的式微巡按御史在明代政治制度设计中，尤其是对加强对地方统治至为重要。“今差御史盐漕屯马则称钦差，巡按御史不称钦差，以巡按代天子巡狩，如朕亲行耳J22明廷把巡按御史摆在代天子“巡狩”的崇高地位，足以说明其在明代统治体系中的重要影响。在明代政治统治下，一切大小事务决策权均集中于君主一人之手，而君主深居九重，不可能随时掌握进行决策的必要信息，只能依赖下情上达,但正常的行政渠道所上传的信息往往易生欺蔽，并不一定可靠，而且层层传递又易致不及时。御史巡按的目的是要通过巡按御史解决上下沟通渠道不畅的问题，“宣布条章、申达民情”，“利有当兴，弊有当革，亦悉以具闻“，希望通过巡按御史的积极作为达到兴利除弊的效果。因此，通过巡按御史这条垂直途径来沟通中央与地方关系便成为明代统治者的重要选择，可省去信息沟通的中间环节，能有效保证及时获取所需信息以及所传递信息的真实性，而且，在最高统治者眼中，通过御史巡按可以做到“有监以临之，盖方伯权重则易专，夫位卑则不敢肆，此大小相维，内外相统之微意”170巡按御史仅为七品，没有在下为非作歹的政治资本，又易为朝廷控制。诚然，明代巡按御史对澄清吏治、维护地方社会秩序有积极意义。如嘉靖中，巡按御史郭文周，“鲤直有风裁”，巡按广东，“遇事据法绳之，曾不少假民，有铁面青天之称”，再按广东，“全粤益肃然"。23基于此，这种制度在当世就受到高度评价:“夫地方之有巡按，如衣之有领，马之有衔勒，吏民所恃以提挈操纵,不敢为邪。故他官或有苟且，而巡按一官则非甚不肖者亦率多自爱，能