从“无责、免责、容错”看国企合规管理.docx

从“无责、免责、容错”看国企合规管理2018年11月2日，国务院国资委印发中央企业合规管理（试行），第二十九条规定"地方国有资产监督管理机构可以参照本指引，积极推进所出资企业合规管理工作。”同年12月26日，国家发改委、国务院国资委等七个部门联合印发企业境外经营合规管理指引。2019年4月30日，国务院国资委关于做好中央企业违规经营投资责任追究工作体系建设有关事项的通知强调进一步提高对责任追究工作重要性的认识。通过有效开展责任追究工作，促进各级经营管理人员规范履职、勤勉尽责，推动企业合规经营、行稳致远。近期，国务院国资委印发国务院国资委授权放权清单（2019年版）中亦提及“健全完善风险、内控和合规体系”。不难看出，合规管理对国企发展如此关键，2019年是国企合规管理如此重要的一年。合规，摆在国企面前，是机会，亦是难题。那么，国企的合规管理应该如何去做？本文选择从“无货、免责、容错”的角度，从四个方面（浅谈合规管理、从无货看国企合规管理、从容错免责看国企合规管理、实操合规管理），对国企合规管理提出一些建议。一、开宗明义，何为合规合规是一个完全的舶来品吗？实则不然。古时亦强调"合乎规矩"，"不以规矩，不能成方圆。“不同时代和语境下，不同主体在合乎不同的规矩。国企该合乎怎样的"规"？如何理解合规管理中的"合规"？国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见中有“国家法律法规、企业内部管理规定”；中央企业合规管理指引（试行）中有“法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等"；企业境外经营合规管理指引则指“法律法规、国际条约、监管规定、行业准则、商业惯例、道德规范和企业依法制定的章程及规章制度等要求"。基于上述，对合规的理解应"从宽”，合规即法律、法规、准则、企业章程、内部规章制度、国际条约、道德准则、商业惯例等一切可能触发风险的事项。第一层面的理解，包括对“积极义务"的"遵守"、也包括对“消极义务"的"不违反"；第二层面的理解，包括不能做却做的风险，也包括该做没做的风险。合规不一定无风险，但是不合规是一定有风险的。何为合规风险？中央企业合规管理指引（试行）中说"本指引所称合规风险是指中央企业及其员工因不合规行为，引发法律责任、受到相关处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响的可能性。”合规风险有如下特点：1 .监管严密导致的固有水平高。除遵守其他所有制企业需遵守的法律外，还应符合国有企业完整的法律监管体系；2 .涉及面广、时间长。特别是违反规定的可控性弱，有时甚至不以企业存在主观过错为条件；3 .责任形式多样，包括民事责任、行政责任、刑事责任；4 .影响深远。重大违规事件甚至会危机企业生存发展。二、从"无责"看国企合规管理合规则无责，违规则需承担责任。责任追究工作的开展，最终目的是推动企业合规经营，行稳致远°以"负面清单”为底线，在底线以上规范经营投资行为。将“负面清单"转 化为工作的底线，在 底线以上规范经营投 资行为.要求国有企 业自上而下，建立完 善的内部项目、经营 及决策管理制度关于建立国有企业逢规经营投资责任追究制度的意见9个方面、54项集团管控购销管理工程承包建设转让产权、上市公司股权和资产固定资产投资投资并购改组改制资金管理风险管理中央企业连规经营投资贵任追究实施办法（试行）10个方面、71项集团管控工程承包建设转让产权、上市公司股权和资产固定资产投资投资并购改组改制资金管理硒血境外经营投资进一步提高对责任追究工作重要性的认识.将推进责任追究工作体系建设作为提升合翅经营水平和防范化解重大风险的重要抓手，通过有效开展责任追究工作,促进各级经营管理人员规范履职、勤勉尽责，推动企业合规经营、行S（i三-（关于做好中央企业违规姓管投资贵任追究工作体系注设有关事项的通知（2019.04.30）（以下图片均可点击放大查看）在坚守住“负面清单”为底线的同时，本文提供下述规定为国企合规管理提供具像化参考。I序号I生效时间文件名祢1199312.29中华人民共和国公司法第十四条（现行公司法第五条）22006.06.06中央企业全国风跆管理搭引320061025商业银行合规风险修理指引428.01.01保险公司合规管理指引（已被2016年12月的保陵公司合规管理办法废止）528OO1证券公司合规管理试行规定（已被2017年6月的证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法废止）62012.0209企业法律风险管理指南72014.04.01GWT19011-2013管理体系审核指南（ISO19001）820150824关于深化国有企业改革的8号意见92016.0802国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资费任追究制度的意见102017.01.07中央企划S资监督管理办法、中央企业境外投资监督管理办法112017.07.01GBTT19001-2016（质量管理体系要求（ISO91）122017.10.10证券公司合规管理实施指引132018.07.01GB35770-2017合规管理体系指南（ISOl9600）142018.0830中央企业透嗨酸资责任追究实施办法（试行）152018.11.024中央企业合规管理指引（试行）162018.1226企业境外经营合规管理«引合规管理体系该如何构建？中央企业合规管理（试行）第三章突出重点进行强调，切实防范合规风险，并在第二章中先行明确了合规管理的职责。国企应该以全面覆盖为原则建立健全合规管理体系，将合规管理的重点和要求覆盖公司的全部领域和业务范围，全员参与、上下联动推进合规管理进行。“从无责看国企合规管理''合规管理构建整体系统的合规管理体系在构建之后的运行，亦可从中央企业合规管理（试行）中寻找借鉴。“从无责看国企合规管理运行机制合规管理体系该如何保隙？“从无责看国企合规管理'保障机制三、从"容错、免责"看国企合规管理从容错免责看国企合规管理”部分地区规定I所属地区发布时间文件名称1深圳市2016.05关于支持改革创新、建立容错纠错机制的若干规定（试行）2上海市浦东新区2016.06浦东新区机关工作人员作风问责和容错免责实施办法（试行）3天津市滨海新区2016.12滨海新区激励干部改革开放创新勇于担当容错免责实施办法（试行）4武汉市2017.02.11关于建立容错免责机制激励干部干事创业的实施办法（试行）5浙江省（审计厅）2017.08关于争当改革促进派建立容错免责机制的指导意见（试行）6江苏省2018.06江苏省进方健全容错纠错机制的办法7江苏省无锡市2018.01.24无锡市市属国有企业改革创新容错机制实施办法（试行）8吉林省长春市2018.11长春市容错免责机制操作办法（试行）9辽宁省营口市2019.04关于建立容错免责机制激励干部新时代新担当新作为的实施办法（试行）那么，何为"容错免责”?从容错免责看国企合规管理何为容错免责长春市容错免费机制操作办法（试行）容错免责是指对有关单位和个人在JS职担当.改革创新过程中，出现偏差失读，经组织认定符合容错免费适用情形的，视具体情况和有关规定作出相应的组做理."综合"理解容错即宽容失误；免责即免除（部分/全部）责任概念：在当前改革创新实践中，因先 行试错出现了失误或造成的负面影响 和损失，本应承担责任，基于全面深 化改革、鼓励创新的政策考量，免于 承担责任.无蜴市市属国有企业改革创新容错机制实施办法（试行）容错纠错是指在履职担当.改革创新过程中，出现一定失误或错溟.但符合法所娴和Ie行决策程序，勤勉尽崇、未谋取私利的，免除相关关任，及时纠用改正.滨海新区激励干部改革开放创新勇于担当容错责实施办法（试行）容错：是指区委、区政府在法律法规电柒下和职权范圉内,对探索先行先试改革创新举措未能实现预期目标，或为抢s三大发展机遇而作出临时性决策推迸工作，或因历史原因.突发事件.特殊情况等不可抗力因索而采取应急性举报，未造成重大损失和负面影响且勤勉尽责.未谋取私利的单位和个人，不作负面评价，在各类考核.评先评优.表影奖励.选拔任用时不受影响,不追究相关击任.本文从部分地区的对容错免责规定中总结了现行规定所体现的一些特点：现行对容错免责条款的规定比较宽泛，对容错免责的情形表述偏原则性，那么在针对具体情形的适用时，就会因规定的弹性较大，而导致较大的自由裁量权。综上，现行的容错免责规定的现实操作性和可适用性其实不高。基于此，完善容错免责的规定和机制是十分必要和重要的。”从容错免责看国企合规管理规定特点分析法律法规没有明令禁止符合中央或本地政府决策部署经过集体民主决策程序没有为个人或单位谋取私利积极主动采取措施消除影响或挽回损失存在较大弹性脾H空间和自由权中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）也对“容错免责"进行了规定，该如何理解和适用呢？“从容错免责看国企合规管理'央企免责情形中央企业违规经营投资责任追究实施办法(试行)(2018.08.30)“不属于”有令不行、有禁不止、不当谋利、主观故粽独断专行对于“容错免责"，各地区应该如何理解和把握呢？体会"中央精神"是必要的。习近平在省歌R主要领导干部学习贯彻党的十，国五中全会精神专魄硒过班上的流活.三个区分开来中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家博神更好发挥企业家作用的意见.对企女合法经营中出误失 败给予更多理解、宽容、帮防关于进一步激励广大干部新时代新担 当新作为的意见“建立健全容错纠错而“从容错免责看国企合规管理体会中央精神”G把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；”巴上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;信把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来2016年"三个区分开来”的提出确定了容错免责应把握的基本原则；李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议上做的政府工作报告中进一步提出要“要健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”；2017年提出的“对企业家合法经营中出现的失误失败给予更多理解、宽容、帮助"，"建立激励机制和容错纠错机制”以及2018年的"建立健全容错纠错机制"进一步强调了容错机制建立的作用和必要性。以时间为脉络进行梳理，在坚持推进容错免责"机制”建立的趋势下，目的是通过创造良好的制度环境和价值导向，激发广大干部干事创业的热情和积极性，鼓励创新，有效促进企业稳健经营和可持续发展。那么，从政府角度，"容错免责"机制是需要建立并不断完善的，本文提出下述建议：“从容错免责看国企合规管理容错免责机制完善意见O建立科学的判定体系将行为动机、行为过程、行为结果、 因果关系等