羁押必要性审查新规亮点解读.docx

羁押必要性审查新规亮点解读作者：王栋（万商天勤律师事务所）蒋珊珊（万商天勤律师事务所）发布日期：2024.02.26引言2023年11月30日，最高检会同公安部联合下发人民检察院公安机关羁押必要性审查、评估工作规定（以下统称“新规”），2016最高检颁布的人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）（以下统称“旧规”）同时废止。羁押必要性审查是嫌疑人、被告人被逮捕之后变更强制措施的重要程序出口，可以预见，新规在未来相当长时间内会对律师办理刑事案件产生重要影响。熟悉条文内容、研究规定修改逻辑，无疑能够加深对新规的认识和理解。本篇我们对新规修改亮点予以解读，以飨读者。一、公安参与，协作配合相比于之前“政出一门”可能导致的公安与检院工作掣肘，本次新规由最高检及公安部会签颁发，细化了检察院各部门与基层公安机关分工职责。对于捕后羁押案件，新规明确公安部门同样需要持续评估嫌疑人的羁押必要性，对辩方提出的审查申请及时进行处理。因此对辩护律师而言，侦查阶段工作重心将围绕论述嫌疑人不具备羁押必要性工作展开。同时也有学者指出，新规有助于引导公安机关在侦查阶段改变拘留为主的传统观念，在整个诉讼前端，对本身符合适用取保候审、监视居住条件的重罪嫌疑人就不再羁押，从源头上控减羁押总人数，逐步改变以往“构罪即捕”倾向。人民检察院公安机关羁押必要性审查、评估工作规定最高检、公安部2023年11月30日发布第二十三条第二款公安机关依申请对继续羁押的必要性进行评估后，认为有继续羁押的必要，不同意变更强制措施的，应当书面告知申请人并说明理由。第二十六条公安机关提请人民检察院审查批准延长侦查羁押期限，应当对继续羁押的必要性进行评估并作出说明。人民检察院办理提请批准延长侦查羁押期限、重新计算侦查羁押期限备案审查案件，应当依法加强对犯罪嫌疑人羁押必要性的审查。二、保障人权，呵护儿童捕后羁押案件嫌疑人、被告人如患有重病，实践中一般转为羁押医院或其他对口医院诊疗，但受限于医疗技术条件和照顾水平，对嫌疑人而言不一定是最优选择。新规吸收基层实践经验，明确嫌疑人被羁押期间患有重病的，看守所负责及时提请办案机关依法变更强制措施，嫌疑人、被告人解除羁押后自行安排，避免长期羁押造成嫌疑人病情恶化，保障嫌疑人、被告人的人权。另外，新规也从侧面加强了对未成年人权益的保障。其中，对于嫌疑人系未成年人的唯一抚养人，将其列为！可以决定释放或者变更强制措施的情形之一，扩大了保障范围，契合我国目前离婚窠件多发、单亲家庭抚育未成年人的社会现实。同时，对于涉嫌性侵未成年人的犯罪嫌疑人，新规则明确！一般不予释放或者变更强制措施，彰显国家保护未成人性权益的决心。法规速递人民检察院公安机关羁押必要性审查、评估工作规定第十一条看守所在工作中发现在押人员不适宜继续羁押的，应当及时提请办案机关依法变更强制措施。看守所建议人民检察院开展羁押必要性审查的，应当以书面形式提出，并附证明在押人员身体状况的证据材料。人民检察院收到看守所建议后，应当立即开展羁押必要性审查，依法及时作出审查决定第十七条人民检察院审查后发现犯罪嫌疑人、被告人具有下列情形之一的，且具有悔罪表现，不予羁押不致发生社会危险性的，可以向公安机关、人民法院提出释放或者变更强制措施建议；审查起诉阶段的，可以决定释放或者变更强制措施（十二）系未成年人的唯一抚养人；第十八条经审查、评估，发现犯罪嫌疑人、被告人具有下列情形之一的，一般不予释放或者变更强制措施（三）涉嫌性侵未成年人的犯罪；犯罪嫌疑人、被告人具有前款规定情形之一，但因患有严重疾病或者具有其他不适宜继续羁押的特殊情形，不予羁押不致发生社会危险性的，可以依法变更强制措施为监视居住、取保候审。三、细化规定，主动审查对于检察院依职权主动进行羁押必要性审查，2019年人民检察院刑事诉讼规则第五百七十四条虽已作出规定，但规定仅有一条，且较为原则和笼统，此后检察机关也没有对此细化，造成各地做法不一，甚至部分检院从未依职权进行过审查，影响司法公信力。为此，新规明确了检察机关依职权审查当事人羁押必要性的条件、时点和方式。其中，对具备不适宜继续羁押等8种情形的嫌疑人、被告人，应当在发现或收到申请时，立即开展审查；对于未经羁押必要性审查、可能判处三年有期徒刑以下刑罚的在押犯罪嫌疑人，在!审查起诉阶段提起公诉前应当依职权开展一次羁押必要性审查，其他案件则是可以进行审查；审查起诉时，在审查报告中载明羁押必要性审查相关内容，不再单独制作羁押必要性审查报告。新规细化了检察院依职权主动审查的操作规定，在当前轻罪案件占比多数的国情下，未来会成为检院公诉审查的一项重点内容，有望减少我国刑事案件庭前羁押率。人民检察院公安机关羁押必要性审查、评估工作规定第六条人民检察院在刑事诉讼过程中可以对被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人依职权主动进行羁押必要性审查。人民检察院对审查起诉阶段未经羁押必要性审查、可能判处三年有期徒刑以下刑罚的在押犯罪嫌疑人，在提起公诉前应当依职权开展一次羁押必要性审查。公安机关根据案件侦查情况，可以对被逮捕的犯罪嫌疑人继续采取羁押强制措施是否适当进行评估。第七条人民检察院、公安机关发现犯罪嫌疑人、被告人可能存在下列情形之一的，应当立即开展羁押必要性审查、评估并及时作出审查、评估决定：（一）因患有严重疾病、生活不能自理等原因不适宜继续羁押的四、简化流程，规范操作首先，新规简化了内部审核流程，明确取消了检察院对羁押必要性审查内部初审和结案环节，有关部门在收到羁押必要性审查申请时，即应在规定期限内转交给案件经办检察官，由经办检察官审查后发出释放或者变更强制措施建议，有关决定事先不再要求报请检察长或者分管副检察长批准，只需要采用“规范”方式制作审查建议书即可，尊重经办检察官独立行使办案职权，事后也不用再进行结案手续，减少检察官负累。此外，新规明确不得延长办理羁押必要性审查期限。人民检察院公安机关羁押必要性审查、评估工作规定人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）第十九条人民检察院在侦查阶段、审判阶段收到羁押必要性审查申请或者建议的，应当在十日以内决定是否向公安机关、人民法院提出释放或者变更的建议。人民检察院在审查起诉阶段、公安机关在侦查阶段收到变更申请的，应当在三日以内作出决定。第二十一条人民检察院经审查认为需要对犯罪嫌疑人、被告人予以释放或者变更强制措施的，在侦查和审判阶段，应当规范制作羁押必要性审查建议书，说明不需要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的理由和法律依据，及时送达公安机关或者人民法院。在审查起诉阶段的，应当制作决定释放通知书、取保候审决定书或者监视居住决定书，交由公安机关执行。侦查阶段，公安机关认为需要对犯罪嫌疑人释放或者变更强制措施的，应当制作释放通知书、取保候审决定书或者监视居住决定书，同时将处理情况通知原批准逮捕的人民检察院。第十一条刑事执行检察部门收到申请材料后，应当进行初审，并在三个工作日以内提出是否立案审查的意见。第三十七条办理羁押必要性审查案件，应当在立案后十个工作日以内决定是否提出释放或者变更强制措施的建议。案件复杂或者情况特殊的，经检察长或者分管副检察长批准，可以延长五个工作日。第三十八条经审查认为无继续羁押必要的，检察官应当报经检察长或者分管副检察长批准，以本院名义向办案机关发出释放或者变更强制措施建议书，并要求办案机关在十日以内回复处理情况。释放或者变更强制措施建议书应当说明不需要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的理由和法律依据。第四十三条羁押必要性审查案件结案后，人民检察院刑事执行检察部门应当及时将办理羁押必要性审查案件的有关材料归档。其次，刑事诉讼是一个动态过程，嫌疑人、被告人既有可能从符合羁押条件到不适宜羁押，亦可能反之（如严重违反取保规定不适合继续取保候审）。因此，新规强调羁押必要性审查不是“一裁终局”，而是结合案件情况、当事人表现持续进行评估。新规为此明确了羁押必要性审查频次，明确了对于延押、退侦等情形，同样应当受理审查申请，消除了实践中“一事不再理”的争议。人民检察院公安机关羁押必要性审查、评估工作规定第九条第二款经依法批准延长侦查羁押期限、重新计算侦查羁押期限、退Pl补充侦查重新计算审查起诉期限，导致在押人员被羁押期限延长的，变更申请不受前款限制。第二十四条经审查、评估后犯罪嫌疑人、被告人被变更强制措施的，公安机关应当加强对变更后被取保候审、监视居住人的监督管理；人民检察院应当加强对取保候审、监视居住执行情况的监督。侦查阶段发现犯罪嫌疑人严重违反取保候审、监视居住规定，需要予以逮捕的，公安机关应当依照法定程序重新提请批准逮捕，人民检察院应当依法作出批准逮捕的决定。审查起诉阶段发现的，人民检察院应当依法决定逮捕。审判阶段发现的，人民检察院应当向人民法院提出决定逮捕的建议。最后，新规仅有27条，相比于旧规47条规定明显“轻盈”。得益于实践中积累的经验和达成的共识，新规与认罪认罚从宽制度、人民检察院刑事诉讼规则人民检察院羁押听证办法关于取保候审若干问题的规定（2022修订）等文件相配套，使得我国庭前羁押制度体系逐步完善。而新规专注于羁押必要性审查、评估工作的细节，删除了部分重复条款，对基层操作更有适应性。五、广泛审查，聚焦重点有学者指出，我国“羁押必要性”审查，绝不能仅仅从文字表述上解释为是对必要性的审查，”是一种包含了社会危险性和必要性在内的广义的羁押必要性审查”，其审查内容和对象也并不局限于社会危险性和必要性在内。（参见万毅解读逮捕制度三个关键词“社会危险性”“逮捕必要性”与“羁押必要性”J.中国刑事法杂志,2021,（04）:75）新规继续沿用了此思路，对嫌疑人、被告人可能判处无罪或羁押期限超期等五种情形的，本质上已不再符合逮捕条件，因此！应当及时决定释放或者变更强制措施，公安发现后也应当对嫌疑人及时决定释放或者变更强制措施。人民检察院公安机关羁押必要性审查、评估工作规定公安机关、人民法院提出释放或者变更强制措施建议；审查起诉阶段的，应当及时决定释放或者变更强制措施。（一）案件证据发生重大变化，没有证据证明有犯罪事实或者犯罪行为系犯罪嫌疑人、被告人所为的；（二）案件事实、情节或者法律、司法解释发生变化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判处拘役、管制、独立适用附加刑、免予刑事处罚或者判决无罪的；（）继续羁押犯罪嫌疑人、被告人，羁押期限将超过依法可能判处的刑期的；（四）案件事实基本查清，证据已经收集固定，符合取保候审或者监视居住条件的；（五）其他对犯罪嫌疑人、被告人采取羁押强制措施不当，应当及时释放或者变更的。公安机关评估后发现符合上述情形的，应当及时决定释放或者变更强制措施。此次新规对释放或变更强制措施的情形进行了部分调整，将审查工作重点放在“羁押必要性”之上，而非“社会危险性”概念之上。在刑事诉讼理论中，羁押必要性在保障人身自由权、节约社会及司法资源等方面有独特价值，在审查条件上亦有独立标准，与“社会危险性”并非同一概念。但受传统社会危险性定式思维的影响，现实中将两者混为i谈的办案人员不在少数。他们认为累犯、重罪案件的犯罪嫌疑人社会危险性较大，批捕环节多将办案重点放在证据要件上，对社会危险性要件把关不严，多数仍按照传统高压严打的思维一刀切批准逮捕，并不符合宽严相济刑事政策的时代要求。旧规此前也规定，“系累犯或曾因危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、重大毒品犯罪或者其他严重危害社会的犯罪被判处刑罚的”以及“被通缉到案”作为一般不予释放或者变更强制措施情形之一。该类案件当事人仅是具备较大社会危险性，但并非当然具备羁押必要性，因此新规将此进行了删除。这也说明，即便属于径行逮捕案件，仍应当对嫌疑人、被