中小银行兼并重组与地方债务风险.docx

中小银行兼并重组与地方债务风险摘要：中小银行兼并重组不仅是一种财务行为，还包含地方政府意志，是否有利于缓解地方债务风险值得关注。本文将20092021年566家中小银行微观数据与省级宏观债务数据进行匹配，运用系统GMM估计方法研究表明，中小银行兼并重组缓解了地方债务风险，但兼并重组累计次数与地方债务风险呈U形关系。在地区大型银行占比较高、信贷扩张较慢、高风险银行集聚、房地产依赖度较低、金融监管投入较高的地区，中小银行兼并重组对债务风险有更明显的缓解作用。其机制在于，兼并重组降低了地区银行业风险，减小了地方政府对银行的控制程度，从而缓解了地方债务风险。本文对理解中小银行兼并重组在推进地方财政治理中的作用有着启示意义。关键词：中小银行；兼并重组；地方债务风险；系统GMM一、引言近年来，我国地方政府的债务负担不断加重，尤其是在新冠疫情冲击和国内外不确定性剧增的形势下，地方政府债务规模进一步扩大。根据2023年预算执行情况报告，2023年全国地方政府债务余额40.74万亿元，地方债券付息额达到12288亿元，分别比上一年增长16.2%和9.6%。2023年7月，中共中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。2024年政府工作报告再次强调“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案”。由此，多措并举化解地方债务风险已成为当前和未来一段时期内的重大任务。中小银行“生于斯，长于斯”，但近年来包商银行破产、河南村镇银行爆发“400亿存款失踪案”、美国5家中小银行破产等风险事件频发，反映出这一群体正处于存量风险加速暴露，甚至招致“多而不能倒”的区域系统性危机的重要关口（范小云等,2021）lo在此背景下，原银保监会连续4年在年度工作计划里提出加大中小银行改革重组力度、持续推进中小金融机构兼并重组、按照市场化法治化原则推动农村中小银行兼并重组和区域整合等支持政策。自2020年至今，全国已有百余家城市商业银行、农村商业银行抱团合并或新设筹建。中小银行既是服务区域经济的主力军和纳税人，又在股权、业务、人事、风险化解等方面与地方政府有着千丝万缕的联系，其兼并重组既有形势所迫，也在一定程度上体现了地方政府意志，地方政府可能出于缓解债务风险目的而推进中小银行兼并重组（赵全厚和许静，2022）2。就理论逻辑而言，地方财政可持续性与中小银行有着紧密联系（祝继高等，2020）3：若中小银行持续健康发展，不仅会直接或间接地带来地方税收增长，还通过融资服务缓解财政缺口，降低债务压力；但如果中小银行经营不善、风险频发，既会影响地方财源的可持续性，也难以支撑地方举债，甚至可能引发债务风险。从相关实践来看，中小银行兼并重组具有积极意义。无论是早先的徽商银行，还是近年来的中原银行，通过兼并重组,地方银行基本实现了的效果，地方政府和监管部门也化解了风险。发达国家的经验也表明，问题银行的重组不仅节约了存款保险公司的赔付资金，还缓解了政府救助压力（陈忠阳和李珊珊，2022）4o2023年中央经济工作会议也明确要求“统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险”。可见，有必要系统研究中小银行兼并重组与地方债务风险的内在关系及其作用机理。有鉴于此，本文将20092021年566家中小银行微观数据与省级宏观债务数据进行匹配，实证考察中小银行兼并重组对地方债务风险的影响。可能的边际贡献在于：（1）丰富了银行并购的相关文献。现有针对银行并购的动机和经济后果的研究局限于规模经济、并购效率、成本效率、盈利能力等方面，本文认为中小银行兼并重组可能对地方债务风险产生影响，这一发现是对现有文献的重要补充，有助于进一步认识中小银行兼并重组背后的策略动机与经济后果。（2）为地方债务风险的相关研究提供了新的视角。已有研究更多地从财政分权体制、政府短期行为、预算软化等角度探讨地方债务风险的诱因，在防范化解手段上也主要是对债务重组和企业为主体的市场化方式进行讨论。与之不同的是，本文揭示了银行兼并重组对地方债务风险的缓解效应，深化和补充了现有研究。（3）从实践意义来看，本文发现了中小银行兼并重组的“降风险作用”，而且这一作用需要差异化引导方能更好地发挥，有助于加深对中小银行兼并重组内涵的理解，对相关部门进一步完善兼并重组制度安排一体推进地方债务风险防范化解具有重要的实践指导意义。二、文献综述就研究主题而言，已有学者主要围绕银行兼并重组效应、银行兼并重组与金融风险的关系、金融风险与财政风险的关系等三个方面为本文提供了许多有益的启示和优质的理论来源。在银行兼并重组效应方面，学者们进行了较广泛的讨论。对不同规模银行的比较显示，大银行的并购收益往往被非利息开支所抵消，小银行并购更容易获得规模经济（Al-Khasawneh等，2020）5o从合并效率来看，阿拉伯国家的42家商业银行、加拿大30家银行分支机构合并的效率得到改善（Gattoufi等，2014；Wu等，2016）6,7,我国城市商业银行合并的成本效率虽有所提升，但规模效率不高甚至为负（Shi等，2017）8,并存在“马太效应”（ZhU等，2020）9o彳定经济后果来看，经营绩效差的城市商业银行可采用合并的方式促进银行经营有效运转（吕朝凤和毛霞，2020）10,经联邦存款保险机构援助而实现合并的银行，短期内盈利能力有较大提升（ManlUn等,2021）11,大型银行与非银行金融机构的跨国并购也显著提高了其盈利能力（HaSSan和GioUVris,2021）12o此外,银行合并还会使双方股价上升，本地非合并银行股价也出现持续上涨（Braggion等，2022）13o关于银行兼并重组与金融风险关系的研究，还没有达成统一观点。一部分观点认为，银行合并能够增强其风险对抗能力，使风险管理的成本更低，不会显著加大银行风险（Jagtiani等，2016）14,而银行的跨国并购不仅能降低系统性风险，还提升了地区金融稳定性（HaSSan和GiOUVris,2021）12o另一部分学者通过政策模拟发现，银行合并不能降低风险敞口，相反，合并后遭受冲击的银行的风险直接“污染”了原本较为稳健的银行，甚至使系统性风险不降反升（GreenWOod等，2015）15o而且，银行合并会使得行业集中程度增加，竞争程度降低，从而验证了“集中一脆弱”假说（Weib等，2014）16o也有文献总结认为，银行合并是否会降低银行风险承受水平，或产生系统性金融风险，主要取决于合并后银行规模是否达到“大而不能倒”的保护标准从而获得政府救助的额外利益（Carletti等，2021）17o关于金融风险与财政风险关系的探讨，其作用机理受到广泛关注。一方面，预算软约束行为使得金融机构风险不断高位运行，政府要对金融机构损失承担连带责任，这势必向上推动债务风险（Irwin,2016）18；另一方面，政府债券占据了银行资本的相当一部分，当银行出现危机时，政府往往采取逆向资产价格策略，加大救助成本，引发银行业危机的财政化（李伟和宋亦威，2018）19o应打破金融风险和地方财政风险间的反馈循环，减少对地方银行的过度干预，避免地方银行成为“准财政工具”（于志洁和王茂庆，2023；王健鹏和王蓉，2022）20,21。综上可知，与本文直接相关的文献还很少，但中小银行与地方政府的密切关系却毋庸置疑。过去的改革实践反复证明，城市商业银行、农村商业银行的兼并重组不仅得到了地方财政支持（如近3年新增5500亿元中小银行专项债），也可能影响地方财政的可持续性。因此，我们认为中小银行兼并重组与地方债务风险之间的关系还有继续深化研究的空间，有必要厘清其理论逻辑、作用机制以及异质性影响。三、理论分析与研究假设（一）中小银行兼并重组影响地方债务风险的逻辑从市场效应来看，兼并重组拓展了银行原有经营空间，带来了资源整合与帕累托改进，有利于发挥优势银行的经营经验，带来潜在的收益增量。因此，并购后的中小银行经营绩效和服务地方经济能力有了较大提升（吕朝凤和毛霞，2020）10,不仅带动地方财源增长，减轻财政包袱，也缓解了地方债务压力。但在中国，中小银行自设立之初便同地方政府有着密切的关系，其兼并重组往往有地方政府参与（胡艳香和汤凌霄，2011）22,对于问题银行和高风险银行，地方政府还要拿出真金白银，尽管提高了并购成功率，但也可能带来并购“后遗症”，尤其是政府推动下的高频次并购，还可能引发金融风险的财政化（王曙光和王彬，2022）23,放大地方债务风险。据此，本文提出以下研究假设：Hl：中小银行兼并重组有助于缓解地方债务风险，但高频次的兼并重组会加剧地方债务风险。（二）中小银行兼并重组对她方债务风险的作用机制一方面，兼并重组有利于中小银行增强风险抵抗能力，获得更高的协同效应和治理水平（岳威和张强，2020）24o实践证明，银行财务重组能改善资产质量，增强资本充足率（程六兵和王竹泉，2015）25o兼并重组能实现不良资产出表，一定程度上降低不良贷款率，提升信贷质量，从而提高机构运作效率，降低地方银行业风险（周春喜和毛悦，2018）26o地方政府通常依赖银行借贷来筹集资金进行基础设施和公共项目建设，银行风险增加会对地方政府的借贷能力产生负面影响，导致地方债务风险增加。此外，地方银行业风险的降低有助于地方经济可持续发展，为地方政府提供稳定的税源，从而增强了地方财政的可持续性，进而降低地方债务风险。因此，提出以下研究假设：H2：中小银行兼并重组通过降低地方银行业风险从而减少对地方债务风险的溢出。另一方面，兼并重组重新优化中小银行的股权结构、组织结构和业务条线，能够减少区域内法人机构的数量，一定程度上降低了地方政府的干预程度。其一，兼并重组引入了更多投资者，使得地方政府持股比例下降、对银行的控制权减弱，银行承担的政府债务融资规模可能出现下降。其二，小规模、县域中小银行在兼并重组后，往往升级为省域银行，人事任命权限相应调整，低层级政府的控制能力也将大大减少，商业独立性增强。相关研究证实，城市商业银行的新设有助于削弱地方政府对银行业市场的过度干预，推动商业银行贷款行为的去行政化（熊家财和杨来峰，2022）27,因而能抑制地方政府或有债务规模的增加，减少隐性债务风险（郭敏和段艺璇，2019）28o因此，提出以下研究假设：H3：中小银行兼并重组通过减少地方政府对银行的控制而抑制或有债务扩张，从而缓解地方债务风险。四、研究设计（一）模型设定考虑到地方债务风险具有时间惯性和累积性特点，且债务风险与地区变量可能存在互为因果的内生关系。为此，本文参考肖鹏和樊蓉（2019）29的思路，引入被解释变量的一阶滞后项，建立以下动态基准回归模型：FRi,t=0+IFRi,t-l+2MRi,t+3controli,t+i,t（1）式中，FRi,t为省份i在t时期的债务风险，MRi,t代表中小行兼并重组，controli,t为各控制变量的总称，i,t为随机误差项。为进一步验证假设H2和H3,本文借鉴祝继高等（2020）3、郭敏和段艺璇（2019）28的做法，引入机制变量与MR的交乘项:FRi,t=0÷IFRi,t-l+a2MRi,t÷IRiski,t×MRi,t+2Riski,t+a3controli,t+i,t（2）FRi,t=a0+aIFRi,t-l+a2MRi,t+IGovi,t×MRi,t+2Govi,t+a3controli,t+i,t（3）式中，Risk、Gov分别为地区银行业风险和政府对银行的控制。我们重点关注B1的显著性，若它通过相应置信水平的检验，则表明某一作用机制成立，在中小银行兼并重组影响地方债务风险中发挥了传导作用。（二）变量定义1.被解释变量：地方债务风险（FR）o财